La voluntad estatal frente a la inteligencia artificial: el acto administrativo en la era algorítmica
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Por Emiliano Zito
La inteligencia artificial constituye el fenómeno tecnológico por antonomasia que ha transformado la forma en la que distintos procesos públicos y/o privados se llevan a cabo en la actualidad. La incorporación de la IA puede ser una herramienta que transforme de manera profunda a la actividad de la administración. Ante ello, uno de los campos de acción resulta el acto administrativo que como es conocido, se encuentra construido a través de pilares como la manifestación de voluntad, la causa, el objeto y la finalidad enfrentando la IA un desafío estructural.
“El Estado no resulta ajeno a la implementación de estas tecnologías en el desarrollo de sus funciones por lo que deben construirse los marcos normativos para que este proceso de incorporación de la IA al ámbito estatal sea realizado de manera eficaz y fundamentalmente se garantice el respeto de los derechos de los administrados en los procedimientos administrativos donde se resuelva incorporar este tipo de tecnologías. Hoy en día la incorporación de estas tecnologías se da en nuestro país sin un marco general que se haya impulsado a nivel nacional que regule de forma genérica en todo el territorio de la Argentina la implementación de la IA. En este artículo presentaremos en primer lugar un breve recorrido sobre cómo ha evolucionado la Inteligencia Artificial, su conceptualización, el avance normativo internacional y nacional en la materia, para finalmente analizar la viabilidad de su implementación en la impulsión de los Actos Administrativos conforme la Ley de Procedimientos Administrativos.
La voluntad estatal en tiempos de algoritmos: repensando el acto administrativo frente a la inteligencia artificial
Resumen
La inteligencia artificial constituye el fenómeno tecnológico por antonomasia que ha transformado la forma en la que distintos procesos públicos y/o privados se llevan a cabo en la actualidad. La incorporación de la IA puede ser una herramienta que transforme de manera profunda la actividad de la administración. Ante ello, uno de los campos de acción resulta el acto administrativo que como es conocido, se encuentra construido a través de pilares como la manifestación de voluntad, la causa, el objeto y la finalidad enfrentando la IA un desafío estructural. Así, a nivel comparado diversos ordenamientos han comenzado a reconocer la existencia del acto administrativo automatizado.
En nuestro país, aunque la normativa es prácticamente inexistente, la doctrina y la jurisprudencia empiezan a interrogarse sobre los límites constitucionales de la automatización, especialmente desde la óptica de la legalidad, la motivación del acto, el debido proceso y la transparencia algorítmica.
En este contexto, repensar el acto administrativo frente a la inteligencia artificial no es sólo un ejercicio teórico: constituye una necesidad urgente. La automatización estatal puede mejorar la eficiencia y reducir arbitrariedades, pero también puede introducir nuevos riesgos, como la opacidad en la toma de decisiones, la delegación indebida de potestades públicas y la dilución de la responsabilidad administrativa. El desafío contemporáneo consiste, entonces, en reconstruir la noción de voluntad estatal en un entorno donde las decisiones no siempre son fruto de un funcionario, sino de un sistema técnico cuya lógica escapa, muchas veces, al escrutinio ciudadano.
I. Introducción
La inteligencia está causando un gran impacto y un cambio de paradigma en la forma en la que hoy la humanidad realiza todo tipo de actividades.
Esta tecnología avanza a pasos agigantados, en este año se han dado hitos que deben mencionarse respecto a la actividad estatal, Albania, incorporó oficialmente a una inteligencia artificial denominada Diella como parte de su gabinete, con el cargo de Ministra virtual para el control de las licitaciones públicas, en un esfuerzo innovador para combatir la corrupción en ese país. Esto fue anunciado por el Primer Ministro de Albania quien afirmó que Diella, fue desarrollada para supervisar los procesos de contratación estatal, con el objetivo de garantizar una administración libre de corrupción” al eliminar la discrecionalidad humana en áreas críticas del gasto público. La IA, que ya funcionaba como asistente virtual en la plataforma digital gubernamental e-Albania, fue presentada con una figura femenina animada y vestida con trajes típicos del país, en un gesto que combinó modernidad y tradición. Según se informó la incorporación de Diella simboliza una apuesta por la transparencia absoluta, sin vínculos personales ni intereses políticos que puedan condicionar sus decisiones. La medida ha despertado tanto expectativas como interrogantes sobre los límites éticos, legales y operativos de la inteligencia artificial en funciones de gobierno[2].
En nuestro país se han dado dos hitos dignos de ser analizados, por un lado la Provincia de Santa Fe el 04 de noviembre del corriente impulsó mediante el Decreto Nº 2726/2025, el Protocolo para la Adopción y Uso de Tecnologías de Inteligencia Artificial Generativa en el ámbito de la Administración Pública[3], y por otro lado, la Municipalidad de Zárate designó, mediante un Decreto Municipal, con graves deficiencias técnico jurídicas, en cuanto a los requisitos de los actos administrativos a ZARA, como funcionaria no humana del Municipio de Zárate, única encargada del servicio de atención al vecino no presencial, dependiente de la Subsecretaría de Innovación y Accesibilidad Digital, con la función de Directora General de Atención al Vecino No Humana[4].
Como vemos en esta realidad incipiente, el Estado, no resulta ajeno a la implementación de estas tecnologías en el desarrollo de sus funciones por lo que deben construirse los marcos normativos para que este proceso de incorporación de la IA al ámbito estatal sea realizado de manera eficaz y fundamentalmente se garantice el respeto de los derechos de los administrados en los procedimientos administrativos donde se resuelva incorporar este tipo de tecnologías.
Hoy en día la incorporación de estas tecnologías se da en nuestro país sin un marco general que se haya impulsado a nivel nacional que regule de forma genérica en todo el territorio de la Argentina la implementación de la IA.
En este artículo presentaremos en primer lugar un breve recorrido sobre cómo ha evolucionado la Inteligencia Artificial, su conceptualización, el avance normativo internacional y nacional en la materia, para finalmente analizar la viabilidad de su implementación en la impulsión de los Actos Administrativos conforme la Ley de Procedimientos Administrativos.
II. La inteligencia artificial. Breves consideraciones de su evolución e historia y su definición
Al hablar de inteligencia artificial, muchos autores señalan que estamos frente a una nueva revolución industrial, ya que la incorporación de esta tecnología genera un gran impacto en la humanidad y a la fecha no se conoce a ciencia cierta cuál será el alcance del impacto, positivo y/o negativo que tendrá en el futuro del desarrollo de nuestra especie.
La llegada de la Inteligencia Artificial y su utilización en distintas actividades de nuestra vida cotidiana, se caracteriza por una gran velocidad, ya que no sólo se utiliza en actividades complejas desarrolladas en organizaciones públicas y/o privadas sino también en tareas diarias no complejas.
Tal como lo destacara Romero, el uso de la inteligencia artificial se encuentra en una constante expansión en su uso por los seres humanos ya que cerca del 80% de las personas en algunos países utilizan inteligencia artificial (IA), incluso sin darse cuenta; siendo sólo la tercera parte está consciente de ello[5].
Así llevado el fenómeno al ámbito empresarial, la IA también está transformando la manera en la que el sector privado está llevando la interacción con clientes, los esfuerzos para garantizar una experiencia satisfactoria, analizando su comportamiento, creando nuevos productos y servicios, abriendo nuevos canales de venta utilizando contribuyendo a una gestión de negocio más eficaz, anticipando los principales indicadores financieros mediante la identificación de patrones basados en datos[6]
El proceso actual sobre la Inteligencia Artificial, si bien ha presentado una evolución sideral en los últimos años, es un fenómeno de larga data, muchos autores al analizar la génesis consideran que un científico clave en el desarrollo de la IA fue Alan Touring, considerado el padre de la informática moderna quien en sus investigaciones propuso una prueba para medir si una máquina podía pensar como un humano. El test consistía en un juego de imitación, en el que un interrogador debía averiguar quién era una máquina y quién era una persona solo mediante preguntas escritas. Si el interrogador no podía distinguir a la máquina de la persona, se consideraba que la máquina había pasado el test. Las contribuciones de Turing a la ciencia de la computación sentaron las bases para la investigación moderna en IA.
Maguregui realiza una evolución sobre los antecedentes destacando la Conferencia de Dartmouth, donde se acuñó el término inteligencia artificial, se establecieron los objetivos y los métodos de esta disciplina. Desde entonces, la IA ha avanzado gracias al desarrollo de la computación, la programación y el aprendizaje automático (machine learning), que es la capacidad de los sistemas de aprender por sí mismos a partir de entrenamientos con datos masivos y experiencias. Así en 1997, Deep Blue, la supercomputadora de IBM, derrotó al campeón mundial de ajedrez, el ruso Garry Kasparov, utilizando una combinación de altísima capacidad de cómputo y algoritmos de búsqueda para evaluar millones de posiciones por segundo. Aunque algunos argumentan que no fue una verdadera IA, la victoria de Deep Blue marcó un hito importante en la relación entre humanos y máquinas. En 2016, AlphaGo, una inteligencia artificial desarrollada por DeepMind de Google, venció al surcoreano Lee Sedol, uno de los mejores jugadores de go en el mundo. El go es un juego milenario de origen chino que diferencia del ajedrez, tiene un espacio de búsqueda mucho más amplio, lo que hace que la victoria de AlphaGo sea aún más impresionante[7].
A partir del perfeccionamiento de los llamados grandes modelos de lenguaje, como el GPT2 y GPT3 hasta llegar al famoso ChatGPT de la empresa tecnológica OpenAI, la inteligencia artificial dio un salto enorme con el desarrollo de una interfaz muy accesible y fácil de usar, y fue acompañado por distintos aportes efectuados en nuestra aldea global, que comenzaron a interesarse por el fenómeno y presentaron una definición sobre lo que se entiende por inteligencia artificial.
Respecto a este proceso, no existe consenso en cuanto a la definición. Por un lado, la Real Academia Española la define como una disciplina científica que se ocupa de crear programas informáticos que ejecutan operaciones comparables a las que realiza la mente humana, como el aprendizaje o el razonamiento lógico Por otro lado, la propuesta de regulación de la IA de la Unión Europea, denominada definió a la inteligencia artificial como el software que se desarrolla empleando una o varias de las técnicas y estrategias y que puede, para un conjunto determinado de objetivos definidos por seres humanos, generar información de salida como contenidos, predicciones, recomendaciones o decisiones que influyan en los entornos con los que interactúa lógico[8].
Se destaca también la definición efectuada por la UNESCO quien la ha definido como: “máquinas capaces de imitar ciertas funcionalidades de la inteligencia humana incluyendo la percepción, el aprendizaje, el razonamiento, la resolución de problemas, la interacción del lenguaje e incluso la producción creativa”[9]. Es importante resaltar también los principios que ha determinado la UNESCO para la incorporación de estos sistemas de IA entre los que encuentran los siguientes:
● Principio de Proporcionalidad: La decisión de utilizar sistemas de IA y la elección del método de IA deberían justificarse de las siguientes maneras: a) el método de IA elegido debería ser adecuado y proporcional para lograr un objetivo legítimo determinado; b) el método de IA elegido no debería vulnerar los valores fundamentales enunciados en el presente documento, en particular, su utilización no debe constituir una violación o un abuso de los derechos humanos; y c) el método de IA elegido debería ser adecuado al contexto y basarse en fundamentos científicos rigurosos. En los casos en que se entienda que las decisiones tienen un impacto irreversible o difícil de revertir o que pueden implicar decisiones de vida o muerte, la decisión final debería ser adoptada por un ser humano. En particular, los sistemas de IA no deberían utilizarse con fines de calificación social o vigilancia masiva.
● Principio de Seguridad y Discriminación: Los daños no deseados (riesgos de seguridad) y las vulnerabilidades a los ataques (riesgos de protección) deberían ser evitados y deberían tenerse en cuenta, prevenirse y eliminarse a lo largo del ciclo de vida de los sistemas de IA para garantizar la seguridad y la protección de los seres humanos, del medio ambiente y de los ecosistemas. La seguridad y la protección de la IA se propiciarán mediante el desarrollo de marcos de acceso a los datos que sean sostenibles, respeten la privacidad y fomenten un mejor entrenamiento y validación de los modelos de IA que utilicen datos de calidad.
● Principio de Equidad y no Discriminación: Los actores de la IA deberían promover la justicia social, salvaguardar la equidad y luchar contra todo tipo de discriminación, de conformidad con el derecho internacional. Ello supone adoptar un enfoque inclusivo para garantizar que los beneficios de las tecnologías de la IA estén disponibles y sean accesibles para todos, teniendo en cuenta las necesidades específicas de los diferentes grupos de edad, los sistemas culturales, los diferentes grupos lingüísticos, las personas con discapacidad, las niñas y las mujeres y las personas desfavorecidas, marginadas y vulnerables o en situación de vulnerabilidad.
● Principio de Sostenibilidad: El desarrollo de sociedades sostenibles depende del logro de un complejo conjunto de objetivos relacionados con distintas dimensiones humanas, sociales, culturales, económicas y ambientales. La llegada de las tecnologías de la IA puede beneficiar los objetivos de sostenibilidad o dificultar su consecución, dependiendo de la forma en que se apliquen en países con diferentes niveles de desarrollo. Por consiguiente, la evaluación continua de los efectos humanos, sociales, culturales, económicos y ambientales de las tecnologías de la IA debería llevarse a cabo con pleno conocimiento de las repercusiones de dichas tecnologías en la sostenibilidad.
● Derecho a la intimidad y protección de datos: La privacidad, que constituye un derecho esencial para la protección de la dignidad, la autonomía y la capacidad de actuar de los seres humanos, debe ser respetada, protegida y promovida a lo largo del ciclo de vida de los sistemas de IA. Es importante que los datos para los sistemas de IA se recopilen, utilicen, compartan, archiven y supriman de forma coherente con el derecho internacional y acorde con los valores y principios enunciados en la presente Recomendación, respetando al mismo tiempo los marcos jurídicos nacionales, regionales e internacionales pertinentes.
● Supervisión y decisión humanas: Los Estados Miembros deberían velar por que siempre sea posible atribuir la responsabilidad ética y jurídica, en cualquier etapa del ciclo de vida de los sistemas de IA, así como en los casos de recurso relacionados con sistemas de IA, a personas físicas o a entidades jurídicas existentes. La supervisión humana se refiere, por tanto, no solo a la supervisión humana individual, sino también a la supervisión pública inclusiva, según corresponda.
● Principio de Transparencia y explicabilidad: La transparencia y la explicabilidad de los sistemas de IA suelen ser condiciones previas fundamentales para garantizar el respeto, la protección y la promoción de los derechos humanos, las libertades fundamentales y los principios éticos. La transparencia es necesaria para que los regímenes nacionales e internacionales pertinentes en materia de responsabilidad funcionen eficazmente. La falta de transparencia también podría mermar la posibilidad de impugnar eficazmente las decisiones basadas en resultados producidos por los sistemas de IA y, por lo tanto, podría vulnerar el derecho a un juicio imparcial y a un recurso efectivo, y limita los ámbitos en los que estos sistemas pueden utilizarse legalmente.
● Principio de responsabilidad y rendición de cuentas. Deberían elaborarse mecanismos adecuados de supervisión, evaluación del impacto, auditoría y diligencia debida, incluso en lo que se refiere a la protección de los denunciantes de irregularidades, para garantizar la rendición de cuentas respecto de los sistemas de IA y de su impacto a lo largo de su ciclo de vida. Dispositivos tanto técnicos como institucionales deberían garantizar la auditabilidad y la trazabilidad (del funcionamiento) de los sistemas de IA, en particular para intentar solucionar cualquier conflicto con las normas relativas a los derechos humanos y las amenazas al bienestar del medio ambiente y los ecosistemas.
● Principio de Sensibilización y educación. La sensibilización y la comprensión del público respecto de las tecnologías de la IA y el valor de los datos deberían promoverse mediante una educación abierta y accesible, la participación cívica, las competencias digitales y la capacitación en materia de ética de la IA, la alfabetización mediática e informacional y la capacitación dirigida conjuntamente por los gobiernos, las organizaciones intergubernamentales, la sociedad civil, las universidades, los medios de comunicación, los dirigentes comunitarios y el sector privado, y teniendo en cuenta la diversidad lingüística, social y cultural existente, a fin de garantizar una participación pública efectiva, de modo que todos los miembros de la sociedad puedan adoptar decisiones informadas sobre su utilización de los sistemas de IA y estén protegidos de influencias indebidas.
● Principio de Gobernanza y colaboración adaptativas y de múltiples partes interesadas. En la utilización de datos deben respetarse el derecho internacional y la soberanía nacional. Esto significa que los Estados, en cumplimiento del derecho internacional, pueden regular los datos generados dentro de sus territorios o que pasan por ellos y adoptar medidas para la regulación efectiva de los datos, en particular su protección, sobre la base del respeto del derecho a la privacidad, de conformidad con el derecho internacional y otras normas relativas a los derechos humanos La participación de las diferentes partes interesadas a lo largo del ciclo de vida de los sistemas de IA es necesaria para garantizar enfoques inclusivos de la gobernanza de la IA, de modo que los beneficios puedan ser compartidos por todos, y para contribuir al desarrollo sostenible[10]
Con respeto a la forma de funcionar, en el proceso de imitar funcionalidades, sus características más destacables son la autonomía y el autoaprendizaje; lo que significa que la IA toma decisiones absolutamente independientes de su creador o diseñador y, además, tiene la capacidad de seguir aprendiendo una vez puesta en circulación. Además de todo ello, tiene la habilidad de procesar enormes cantidades de datos convirtiéndola en una valiosa herramienta que se utiliza en las más diversas áreas[11], para ello se nutre de datos, algoritmos y modelos que le permiten tomar ese conocimiento e iniciar con uno de los algoritmos más importantes que es el aprendizaje automático, sin esos datos, el sistema de IA resulta ineficaz para la realización de una determinada tarea independientemente de la complejidad que tenga.
Los distintos procesos que realiza la máquina incluyen las siguientes técnicas de procesamiento de datos que son clasificados de la siguiente manera: Aprendizaje automático (Machine learning), que se refiere a la capacidad de las máquinas para aprender por sí solas y mejorar su rendimiento con el tiempo sin necesidad de una intervención humana basándose en datos, Aprendizaje profundo (Deep learning) este tipo de aprendizaje profundo utiliza redes neuronales multicapa para analizar datos y realizar tareas. La diferencia entre ambos es que el sistema automático es más amplio y se refiere a las técnicas generales que permiten a las máquinas aprender por sí mismas, el profundo es un enfoque específico que hace uso de redes neuronales para completar una tarea similar a la humana, como ver, escribir o crear arte), las redes neuronales, o redes neuronales artificiales (RNA), son un componente del aprendizaje profundo que imita el procesamiento de datos del cerebro humano. Una red neuronal está formada por múltiples capas de neuronas artificiales (llamadas nodos), que se utilizan para procesar todos esos datos[12].
Otro de los métodos es el procesamiento del lenguaje natural (PLN), que permite a las máquinas comprender, procesar e imitar el lenguaje humano, la visión artificial que implica que las computadoras pueden entender datos visuales como fotos y videos para tomar decisiones. También la IA tiene la capacidad de resolución de problemas y razonamiento, en estas como señala el autor, la máquina simula, y utilizan datos, algoritmos y probabilidades para tomar sus decisiones, en la actualidad el sistema Chat GPT tiene la función de razonar y no solo su actividad se circunscribe únicamente a la búsqueda de datos.
Así, otra de las funciones es la perceptiva donde se utilizan sensores para percibir situaciones del mundo real y comunicar percepciones e información a los humanos.
Finalmente, la función cognitiva donde la IA imita los procesos del pensamiento humano al utilizar algoritmos y datos, tomar decisiones, hacer predicciones y proporcionar información. Estos sistemas no pueden imitar a la perfección el pensamiento humano, pero están entrenados para entender el contexto además del contenido[13].
Como vemos de los antecedentes presentados la IA es una tecnología que funciona a través del procesamiento de grandes cantidades de datos para identificar patrones y relaciones, utilizando algoritmos que en términos generales pueden ser definidos como un conjunto de reglas y procesos diseñados para permitir que una máquina pueda aprender y tomar decisiones por sí misma sin la intervención humana, en base a la recopilación, procesamiento, entrenamiento, validación de esos datos[14].
Por este fenómeno de realizar diversas actividades sin intervención humana, diversos autores hablan de una nueva revolución industrial, ya que por primera vez en la historia de la humanidad, una máquina tiene la capacidad de realizar actividades que, hasta el momento de su creación, y posterior auge, estaban reservadas únicamente al hombre como especie.
Este avance tecnológico tiene la principal característica de mutar y avanzar a pasos agigantados; semana a semana surge en las noticias un nuevo uso sobre la Inteligencia Artificial, lamentablemente la regulación normativa no se ha desarrollado de esa manera siendo escasos los marcos normativos existentes en el mundo. No obstante se destaca que la Unión Europea se encuentra a la vanguardia jurídica sobre la IA, ya que cuenta con un marco normativo denominado Ley de Inteligencia Artificial (Reglamento UE Nº 2024/1689) que sienta las bases para la regulación de la IA en la Comunidad y que no obstante de haberse impulsado, tiene una vigencia diferida que se verá materializada en su totalidad en el año 2026.
III. Antecedentes Internacionales. La Ley de Inteligencia Artificial Europea. Sus principales lineamientos
En la actualidad los sistemas jurídicos del mundo se encuentran desarrollando distintos modelos de regulación normativa respecto a la incorporación de la Inteligencia Artificial. El sistema normativo desarrollado en el ámbito de la Unión Europea, constituye el faro a seguir a la hora de diseñar un sistema normativo por la gran exhaustividad en su diseño regulatorio.
Así las cosas, el Reglamento Nº 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, también conocido como la Ley de Inteligencia Artificial, estableció un marco jurídico armonizado para el desarrollo, comercialización y uso de sistemas de inteligencia artificial (IA) en la Unión Europea, siendo su objetivo principal garantizar que la IA se utilice de manera segura y respetuosa con los derechos fundamentales, promoviendo al mismo tiempo la innovación y la competitividad mediante el establecimiento de un marco jurídico uniforme, en particular para el desarrollo, la introducción en el mercado, la puesta en servicio y la utilización de sistemas de inteligencia artificial en la Unión, de conformidad con los valores de la Unión, con la finalidad de promover la adopción de una inteligencia artificial (IA) centrada en el ser humano y fiable, y, garantizando al mismo tiempo un elevado nivel de protección de la salud, la seguridad y los derechos fundamentales consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Es importante señalar que, esta normativa respondió a la necesidad de evitar la fragmentación normativa entre los Estados de la Comunidad Europea, estableciendo reglas comunes que aseguren un nivel elevado y coherente de protección jurídica, especialmente en lo relativo a la transparencia, la supervisión y la responsabilidad de los operadores de sistemas de IA.
Esta normativa adopta un enfoque basado en el riesgo, categorizando los sistemas de inteligencia artificial según el nivel de amenaza que puedan representar para los derechos y libertades fundamentales de las personas, prohibiéndose aquellos sistemas que manipulan el comportamiento humano, permiten la categorización biométrica sin base jurídica clara o la puntuación social por parte de autoridades públicas.
Por otro lado también, se regulan de manera estricta los sistemas de alto riesgo, que comprenden aplicaciones en sectores sensibles como la educación, la salud, el empleo, la migración, la seguridad pública y la administración de justicia. Para estos últimos, el reglamento impone obligaciones de registro, evaluación de conformidad, supervisión humana, trazabilidad y transparencia en su funcionamiento.
Las obligaciones determinadas por la norma europea alcanzan tanto a proveedores como a usuarios de sistemas de IA, quienes deben garantizar que dichos sistemas cumplan con los requisitos técnicos, éticos y jurídicos establecidos, exigiéndose la elaboración de documentación técnica detallada, la implementación de sistemas de gestión de riesgos, y la garantía de explicabilidad de los resultados obtenidos por los algoritmos. Además, se refuerzan los mecanismos de supervisión ex ante y ex post mediante autoridades competentes designadas en cada Estado miembro, bajo la coordinación de una nueva Oficina Europea de Inteligencia Artificial.
Asimismo, en la Ley se prevén sanciones proporcionales y disuasorias en caso de incumplimiento, con multas que pueden alcanzar hasta 35 millones de euros o el 7 % del volumen de negocios anual global de la empresa infractora, dependiendo de la gravedad de la infracción y el tipo de obligación vulnerada.
Es importante señalar que, en distintas partes de la Ley de Inteligencia Artificial Europea, se determina que las plataformas de IA deben contar con un sistema de control fidedigno de trazabilidad particularmente en lo que se refiere a cuestiones relacionadas a la opacidad y complejidad exigiendo la norma, transparencia antes de su introducción en el mercado o puesta de servicio de modo que permitan comprender como ese sistema funciona.
El Capítulo VII de la Ley de IA, la creación de un órgano comunitario que se encargará de la supervisión y aplicabilidad de la normativa en todo el ámbito de la Comunidad Europea, creándose una Oficina de IA dentro de la Comisión Europea, que será la autoridad central encargada de coordinar, controlar y garantizar que la ley se aplique de forma uniforme en todos los Estados miembros. Esta oficina pública, que se encuentra en funcionamiento, tiene un rol clave en varios frentes como identificar riesgos en los modelos de IA de propósito general, participar en investigaciones por posibles infracciones, administrar sanciones, y trabajar para fomentar la innovación y el desarrollo de una IA segura y confiable.
En su diseño, está compuesta por distintas unidades especializadas: una unidad de Regulación y Cumplimiento, otra de Seguridad de la IA, una dedicada a la Excelencia en IA y Robótica, otra para promover la IA con fines sociales, y una más orientada a la innovación y coordinación de políticas. Además, apoya la creación de espacios de prueba controlados, colabora con centros de innovación digital, impulsa proyectos y representa a la UE en el escenario internacional.
Independientemente de la existencia de esta Oficina, en el artículo 65, se crea el Consejo Europeo de Inteligencia Artificial, que resulta un organismo clave para coordinar la aplicación de la ley en toda la Unión. En ese sentido, cada Estado miembro debe designar un representante con un mandato de tres años, renovable una vez, que posea las competencias necesarias para contribuir activamente a las tareas del Consejo, como se detalla en el artículo 66. Estos representantes también actuarán como punto de contacto único ante el Consejo y facilitarán la coherencia y coordinación entre las autoridades nacionales competentes de su país. El Consejo será presidido por uno de los representantes de los Estados miembros y contará con el apoyo de la Oficina de IA, que se encargará de la secretaría, convocará las reuniones y preparará el orden del día conforme a las tareas del Consejo y su reglamento interno. Además, los representantes designados aprobarán el reglamento interno del Consejo por mayoría de dos tercios. Esta estructura busca asegurar una aplicación coherente y efectiva de la ley en toda la Unión Europea
Finalmente, el artículo 70, establece que cada Estado miembro debe designar una o más autoridades nacionales que se encarguen de aplicar la ley a nivel local, y también un punto de contacto único para facilitar la comunicación con la Oficina y con otros países. En resumen, esta estructura busca que la regulación de la inteligencia artificial en Europa sea fuerte, coordinada y adaptada a los desafíos técnicos y éticos que plantea esta tecnología.
Al analizar la norma y como lo presentamos en líneas anteriores, los sistemas de IA utilizados en medicina son calificados como de alto riesgo que implican que para su puesta en funcionamiento, deben contar con una rigurosa evaluación de conformidad antes de su puesta en marcha, un mecanismo de supervisión humana efectiva durante todo el ciclo de vida, trazabilidad, documentación, capacidad de explicación, la existencia de controles a través de auditorías, prohibiendo la norma sistemas que vulneren derechos fundamentales en su funcionamiento.
Esta normativa impulsada en el seno de la Comunidad Europea resulta un modelo normativo exhaustivo que puede ser utilizado como antecedente para la impulsión de normas en nuestro sistema argentino ya que imponen, entre otras regulaciones, la obligación de la transparencia algorítmica, la responsabilidad a los proveedores de IA, la creación de autoridades regulatorias.
IV. La Regulación normativa de la Inteligencia Artificial en nuestro país
Respecto a la evolución normativa de nuestro país respecto a la IA, no existe un cuerpo normativo que la regule de manera exhaustiva tal como se ha realizado en el ámbito de la Unión Europea. Empero, existen aproximadamente 35 proyectos de ley que fueron presentados en el ámbito del Congreso de la Nación que buscan regular el desarrollo y uso de la inteligencia artificial, abordando diferentes aspectos, como la protección de datos personales, la transparencia en los sistemas de IA y la prevención de riesgos asociados con su uso, pero ninguno ha adquirido estado parlamentario[15].
Es importante señalar específicamente respecto al ámbito nacional estatal que la incorporación de tecnologías aplicadas a los procedimientos administrativos fue paulatina y progresiva, así mediante el Decreto Nº 561/16[16] se impulsó la utilización del sistema de Gestión Documental Electrónica, GDE, como sistema integrado de caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional y por el Decreto Nº 1063/16 se implementó la Plataforma de Trámites a Distancia como medio de interacción del ciudadano con la administración, a través de la recepción y remisión por medios electrónicos de presentaciones, solicitudes, escritos, notificaciones y comunicaciones, entre otros[17].
Lo establecido en esos reglamentos fue complementado por lo establecido en el Decreto Nº 733/2018 que determinó que la totalidad de los documentos, comunicaciones, expedientes, actuaciones, legajos, notificaciones, actos administrativos y procedimientos en general, deberán instrumentarse en el sistema de Gestión Documental Electrónica – GDE, permitiendo su acceso y tramitación digital completa, remota, simple, automática e instantánea, excepto cuando no fuere técnicamente posible[18].
Ahora bien respecto a antecedentes normativos que regulen la IA, la Ley Nº 27.506, constituye la única norma impulsada en el Congreso de la Nación que en el marco del Régimen de Promoción de la Economía del Conocimiento reconoció a la inteligencia artificial como una actividad estratégica para el desarrollo económico nacional[19].
Dentro de los intentos normativos relacionados a la IA, en el año 2019 se impulsó el Plan Nacional de Inteligencia Artificial que definió líneas prioritarias para su implementación estableciendo las siguientes: formación de talento humano; impulso al desarrollo científico-tecnológico; aplicación de la IA en sectores sociales clave; construcción de un marco ético; y proyección internacional del país como actor en la gobernanza global de la tecnología. La estrategia se enmarca en los principios de explicabilidad algorítmica, control humano significativo, transparencia, equidad y sostenibilidad[20].
En el año 2023, mediante la Disposición Nº 2/2023 de la entonces Subsecretaría de Tecnologías de la Información, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros se aprobaron las Recomendaciones para una Inteligencia Artificial Fiable que se destacan por brindar un marco para la adopción tecnológica de la inteligencia artificial centrada en el ciudadano y sus derechos, concibiendo su aspecto social y estratégico, asegurando un óptimo funcionamiento de la prestación de servicios y un enfoque ético buscando ofrecer también herramientas teóricas y prácticas a quienes formen parte del sector público, ya sea liderando proyectos de innovación, desarrollando tecnologías, adoptando tecnologías desarrolladas por otros equipos técnicos/proveedores, formulando las especificaciones técnicas para esas adquisiciones.
La Agencia de Acceso a la Información Pública mediante el dictado de la Resolución Nº 161/2023, creó el Programa de transparencia y protección de datos personales en el uso de la Inteligencia Artificial con la finalidad de impulsar procesos de análisis, regulación y fortalecimiento de capacidades estatales necesarias para acompañar el desarrollo y uso de la Inteligencia Artificial (IA), tanto en el sector público como en el ámbito privado, pero no incluye un marco robusto sino que se constituyó en un mapeo de la situación del uso e implementación de la IA.
La Jefatura de Gabinete de Ministros mediante el dictado de la Decisión Administrativa Nº 750/2023, impulsó una Mesa Interministerial de IA como ámbito transversal para abordar el avance y aplicación de la inteligencia artificial en diversos sectores de la economía y de la sociedad, conforme a un marco ético, de desarrollo sostenible, transformación digital, y con la finalidad de diseñar una estrategia integral que sea aplicada por el PEN. Esta Mesa Interministerial fue modificada por imperio de la Decisión Administrativa Nº 899/24 por la que se estableció como organismo rector a la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología, estableciéndose que se encuentra integrada por las siguientes jurisdicciones: la Jefatura de Gabinete, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Economía, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Seguridad, el Ministerio de Capital Humano, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado, y la Secretaría de Asuntos Estratégicos y la Secretaría de Innovación, Ciencia y Tecnología.
Como desarrollo institucional complementario, entre los meses de septiembre y diciembre del año pasado se convocaron Mesas de Trabajo Público-Privadas que reunieron a empresas tecnológicas, organizaciones civiles y académicos para consensuar principios orientadores de la futura regulación de IA.
Asimismo, la Provincia de Santa Fe mediante el Decreto Nº 2726/2025 aprobó el Protocolo para la Adopción y Uso de Tecnologías de Inteligencia Artificial Generativa en el ámbito de la Administración Pública de esa provincia. Para su impulsión se tuvo en cuenta el avance exponencial de las tecnologías de inteligencia artificial generativa. Entre sus principales lineamientos se determina como el establecimiento de principios, derechos, obligaciones y el marco de gobernanza para el uso y la interacción responsable, ético, transparente y seguro de las herramientas de IAG por parte de los agentes públicos en el ejercicio de sus funciones en la Provincia de Santa Fe, estableciéndose como autoridad de aplicación a la Secretaría de Tecnologías para la Gestión.
El Protocolo santafesino se centra en regular a la IA como herramienta de asistencia y apoyo al ciclo administrativo, no en su desarrollo, diseño, entrenamiento o despliegue institucional, estableciendo distintas definiciones, determinando los principios rectores donde se destaca el principio de centralidad y supervisión humana resaltándose que la herramienta tiene carácter de insumo o propuesta preliminar vinculante, requiriéndose validación expresa y el juicio profesional del agente público para adquirir eficacia jurídica o ser utilizada en un procedimiento administrativo. Con respecto a la responsabilidad se determina que los agentes públicos son individualmente responsables por el uso de la IAG y por los resultados que validan e incorporan a los actos administrativos determinándose de forma expresa introducir datos personales, información sensible, clasificada o confidencial en herramientas no institucionales. Finalmente se establece que el incumplimiento o transgresión de las prohibiciones del Protocolo da lugar a las sanciones disciplinarias que correspondan[21].
Así, diversos medios periodísticos dieron cuenta de la designación de una IA denominada ZARA como la primera funcionaria no humana[22] en la Municipalidad de Zárate, Provincia de Buenos Aires, este constituye el primer antecedente de una iniciativa respecto de dotar funciones a la IA en el marco de la actuación estatal. Consideramos que el Decreto Nº 532/25[23], como acto administrativo de alcance general por el que se instrumenta ello, resulta contenedor de graves deficiencias jurídicas en cuanto a los requisitos generales de los actos administrativos y donde se produce una grosera mezcla entre institutos del derecho administrativo por un lado se aprueba un Pliego de Bases y Condiciones donde se convoca una licitación privada para el desarrollo e implementación de un Chatbot por un monto de 75 millones de pesos e inmediatamente y sin culminarse ese procedimiento contractual, se la designa a ese chatbot denominado ZARA, como funcionaria no humana del Municipio, encargada del servicio de atención al vecino no presencial, dependiente de la Subsecretaría de Innovación y Accesibilidad Digital, dotándose a ese sistema, determinándose que sus decisiones y respuestas tienen calidad de acto administrativos válidos y vinculantes para la Administración Municipal pudiendo ser revocadas por un funcionario de rango superior.
La contaminación conceptual entre procedimientos administrativos diversos en ese Decreto Municipal, resulta en que por un lado designa a la solución ZARA como funcionaria no humana y el proceso licitatorio por el que ese municipio pretende adquirir la solución tecnológica tiene como fecha de apertura de ofertas el 26 de noviembre del corriente, es decir que ese procedimiento contractual no luce perfeccionado a la fecha. Esta medida materializada en este acto administrativo de alcance general, resulta nulo y únicamente buscó el impacto a nivel periodístico que seguramente dicho objetivo fue cumplido, pero se dota de funciones a una solución de inteligencia artificial no adquirida ya que no surge el perfeccionamiento de ese contrato administrativo. Por otro lado, se determina que las actividades, decisiones, y respuestas realizadas por el chatbot ZARA serán consideradas actos administrativos jurídicamente válidos.
De ninguna manera estamos en contra de incorporar la IA al ámbito estatal particularmente en lo que respecto al acto administrativo, la iniciativa del municipio resulta novedosa pero es un antecedente que demuestra que tanto los procesos de incorporación y diseño de marcos regulatorios deben ser diseñados e impulsado de manera responsable por el poder político. Al no haberse dictado a la fecha una normativa general en nuestro país, seguramente se verán casos como el del Municipio de Zárate.
Hemos mostrado en este acápite, el estado normativo, y todos estos antecedentes seguramente resultarán útiles para el diseño de los marcos jurídicos robustos y de tratamiento completo en cuanto a la regulación de la IA y el estado en su función no resultará ajeno, por lo que pensamos que uno de los debates medulares en el derecho administrativo resultará la viabilidad de la incorporación de la IA al acto administrativo, contenedor principal de la voluntad administrativa estatal.
V. El acto administrativo. Su definición, requisitos
Como enseña Gordillo la noción de acto administrativo cumple meramente una función metodológica y sistematizadora dentro del derecho administrativo; está desprovista, en consecuencia, de caracteres dogmáticos que exijan arribar a una definición determinada como única válida y verdadera; en verdad, son admisibles tantas definiciones de acto administrativo como sistemas doctrinarios existan en el derecho público, y ellas serán válidas en cuanto armonicen dentro del sistema conceptual en que se las ubica.
Pero, si bien la discusión acerca de cómo dar una definición de acto administrativo carece de proyecciones dogmáticas, ello no significa que sea totalmente intrascendente dar uno u otro concepto, ya que de la mayor o menor perfección y precisión del mismo dependerá la facilidad y utilidad con que se lo podrá manejar luego. La definición a ofrecerse debe entonces responder a una adecuada metodología y a una satisfactoria sistematización de la realidad administrativa.[24]
Así Gordillo ensayando distintas definiciones determina que el acto administrativo es una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos en forma directa[25] y posee los siguientes caracteres que rigen su funcionamiento, la presunción de legitimidad, la ejecutividad y la estabilidad[26]. Respecto a la presunción de legitimidad.
El autor citado señala también que de acuerdo a la jurisprudencia se caracteriza porque siempre se presume legítimo, por lo que los jueces no pueden anularlo de oficio, y los particulares deben cumplirlo mientras su nulidad no sea declarada por autoridad competente, resultando siempre ejecutivo, en el sentido de que debe cumplirse; será también ejecutorio cuando la Administración tenga atribuida por la ley la facultad de hacerlo cumplir ella misma mediante el empleo directo derecho administrativo de la economía de la coacción.
Finalmente, respecto a la estabilidad del acto administrativo (también llamada irrevocabilidad, cosa juzgada administrativa, etc.) significa que la administración no puede revocarlo cuando reúne ciertas condiciones. Tales condiciones son: Que el acto cause estado, sea emitido en ejercicio de facultades regladas, sea regular (o sea, no se trata de un acto nulo o inexistente, sino a lo sumo anulable) declare un derecho subjetivo, y no haya una ley que autorice expresamente a revocarlo[27].
Respecto a los requisitos de validez, a nivel nacional se encontraban determinados en el artículo 7 de la Ley Nº 19.549, artículo que fue modificado por el artículo 27 de la Ley Bases[28] , y en la actualidad se encuentran regulados de la siguiente manera.
En primer lugar se establece que el acto administrativo debe ser dictado por autoridad competente y respecto a la voluntad se determina que no debe estar viciada por error, dolo, violencia, deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable; El objeto debe ser cierto, física y jurídicamente posible; debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos; Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan las normas especiales, se incluyen en estos últimos (i) el respeto a la tutela administrativa efectiva de quienes pueden verse afectados por el acto de alcance particular en sus derechos o intereses jurídicamente tutelados; y (ii) el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos o intereses jurídicamente tutelados; Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo; Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser razonables y proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.
Compartimos la opinión de Cassagne quien enseña que la Ley Bases realizó una reconfiguración del acto administrativo, particularmente en lo que refiere a la voluntad como elemento esencial (Art 7 inc. a), se tomó partido por la teoría de la voluntad real (mediante la construcción de una realidad psicofísica) al modificar el inciso a) del artículo 7°. Anteriormente, solo se exigía que el acto fuera dictado por autoridad competente. La reforma añadió la condición negativa de que la voluntad del agente "no esté viciada por error, dolo o violencia". De esta manera, se rechaza la concepción normativa que postula que la voluntad debe juzgarse según el sentido objetivo del obrar administrativo, sin importar la voluntad psíquica del agente. La ley ahora reconoce que los vicios o defectos susceptibles de afectar la exteriorización de la voluntad repercuten sobre la validez del acto. Este requisito, si bien antes se consideraba un presupuesto que se proyectaba en todos los elementos del acto, se ha erigido explícitamente como un condicionante para la validez[29].
El requisito del procedimiento (Art. 7°, inc. d) fue modificado para reforzar el principio de tutela efectiva. La nueva redacción establece dos exigencias cruciales que integran el elemento procedimiento previo, cuyo cumplimiento es inexcusable: El respeto a la tutela administrativa efectiva de quienes puedan verse afectados por el acto de alcance particular en sus derechos o intereses jurídicamente tutelados y la exigencia del dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar esos mismos derechos o intereses.
La LNPA reformada reemplazó la fórmula "derechos subjetivos e intereses legítimos" por la más amplia y sencilla "derechos o intereses jurídicamente tutelados" para delimitar la legitimación[30].
Respecto a La Finalidad, Razonabilidad y Proporcionalidad (Art. 7° inc. f), se incorporó una referencia explícita al principio de razonabilidad de base constitucional (Art. 28, CN) y al de proporcionalidad. El texto reformado prescribe que las medidas que el acto involucre deben ser "razonables y proporcionalmente adecuadas" a su finalidad. Esta adición reafirma la trascendencia de la razonabilidad y la proporcionalidad como principios fundamentales del procedimiento administrativo (en línea con el Art. 1 bis de la LNPA). Finalmente en el artículo 8 ° establece que el acto administrativo podrá manifestarse por escrito en forma gráfica, electrónica o digital. El legislador precisó, además, que la falta de firma o la carencia de forma escrita (salvo que las circunstancias permitan una forma distinta) implica que el acto "no producirá efectos jurídicos de ninguna especie". Por vía reglamentaria se establecerán las modalidades y condiciones para el uso de medios electrónicos o digitales en la emisión de los actos[31]
VI. ¿La implementación de la IA en el Acto Administrativo? ¿Resulta posible en la actualidad?
En la actualidad uno de los desafíos radica en determinar si la implementación de la IA resulta compatible con el régimen y los requisitos que nuestra normativa nacional determina para el Acto Administrativo y cuáles podrían ser elaborados por la inteligencia artificial en un determinado proceso administrativo.
En primer lugar, destacamos lo enseñado por Lacava quien ha realizado una distinción sobre el acto administrativo de forma electrónica y el acto administrativo de elaboración electrónica. Los primeros tienen como principal característica que resulta electrónico porque se encuentra expresado sobre material electrónico, la forma es lo que domina y no el contenido que continúa siendo determinado por el funcionario.
Por el contrario, en el segundo supuesto, existe una total automatización del acto. Es la misma computadora, mediante un programa informático, la que determina y emite el acto administrativo, limitándose la actividad humana a la realización del software que permitirá al ordenador, una vez provisto de todas las informaciones necesarias, emitir el acto respectivo. A partir de esa programación previa, es la computadora quien evaluará las condiciones de admisibilidad, los requisitos de legitimación y los presupuestos que son relevantes para la emanación de la decisión[32].
En este sentido y complementando ello, destacamos lo expuesto por Muñoz, quien ha expresado con meridiana claridad, que la administración electrónica trae nuevos retos, siendo uno de los más importantes el relativo a la construcción del concepto y del régimen jurídico de la actuación administrativa realizada íntegramente por medios electrónicos, sin intervención de persona física, denominada en el derecho comparado como actuación administrativa automatizada[33].
Destacamos la legislación de España que ha definido la actuación administrativa automatizada en la Ley Nº 40/2015, como cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público[34].
En nuestro país la provincia de Mendoza ha adoptado este mismo concepto en el artículo 168 quáter de la Ley de Procedimientos Administrativos de esa provincia, debiendo establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión, control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente como también el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de reclamos o impugnaciones, determinándose el uso de la firma electrónica para este tipo de actos[35].
Ahora bien, como hemos visto la modificación efectuada por la Ley Bases en cuanto a los requisitos de validez de los actos administrativos realizó un hincapié en el elemento voluntad donde se incorporaron nuevos supuestos por lo que pareciera que la intervención humana es condición sine qua non que debe darse para el dictado del acto administrativo.
Pensamos que no obstante ello, la implementación de la IA al Acto Administrativo ha iniciado y este proceso se presentará en etapas, en esta primera etapa, que se encuentra en pleno auge, la utilización se realiza en nuestro país, sin una regulación normativa, y como herramienta técnica auxiliar, en una segunda etapa, el próximo desafío es regular su utilización en el procedimiento administrativo para actos de mero trámite, y finalmente la tercera etapa donde necesariamente deberán regularse de manera exhaustiva nuevos requisitos en relación a los actos administrativos que sean realizados integralmente por inteligencia artificial y particularmente el control y supervisión humano.
Independientemente de estas etapas, tanto en el diseño de las modificaciones normativas como en la utilización se deberá tener en cuenta la no afectación de intereses legítimos, información personal de los derechos reconocidos en el proceso administrativo para los administrados, y por el otro, la supervisión humana del funcionario competente, que en definitiva tendrá en su cabeza la supervisión, validación y siendo el principal responsable respecto a ese acto a través de la firma de la determinada decisión administrativa.
Finalmente señalamos que no en todos los procedimientos administrativos podrá lograrse la automatización total de los actos administrativos particularmente en el proceso sumarial o aquellos que implican cuestiones personales de los administrados, donde resultará necesaria una nueva regulación en cuanto a los requisitos del acto administrativo que regulen cuestiones relacionadas a los algoritmos utilizados en cuanto al proceso, secuencia y lógica algorítima que utilizó la IA para el dictado, también deberán determinarse reglas exhaustivas de control en la supervisión y auditoría de los sistemas utilizados, como también una clasificación mediante una matriz de riesgo en cuanto a lo que se resolverá con el dictado de ese acto, clasificando los mismos en bajo, mediano o alto riesgo..
Este proceso de la IA y el acto administrativo se encuentra en pleno auge, que implica una reconceptualización de la forma en la que la Administración dictará en el futuro sus actos administrativos donde deben garantizarse los estándares de motivación, transparencia, control y responsabilidad que cuenta el procedimiento administrativo en nuestro país, debiendo compatibilizarse por un lado la innovación tecnológica con el respeto de esos principios, la IA resultará una herramienta fundamental en la construcción de una administración pública eficiente, siempre y cuando se dicten normas regulatorias que definan al acto administrativo producido por IA, los antecedentes presentados de España, Santa Fe y la Provincia de Mendoza resultan puntos de partida para iniciar con el proceso de regulación.
VII. Conclusiones
El análisis desarrollado en el presente artículo pone de manifiesto que la incorporación de la Inteligencia Artificial y los actos administrativos se encuentra en pleno auge. La IA ofrece herramientas como la minería masiva de datos, detección predictiva de riesgos, procesamiento de lenguaje natural y sistemas de alerta temprana que permitirían transformar al procedimiento administrativo otorgándole una velocidad antes inimaginable.
Para la regulación específica en nuestro país será necesario tomar la experiencia de la Unión Europea que cuenta hoy, con el marco de vanguardia en lo que respecta a la regulación normativa de la IA y debe ser tenida en cuenta a la hora de diseñar la regulación general de la IA en nuestro país que resulta urgente.
En cuanto al el acto administrativo y la IA, como hemos presentado existen antecedentes que en la actualidad pueden ser útiles para el rediseño normativo del procedimiento administrativo nacional que implicarán indudablemente establecer nuevos requisitos de validez y una modificación de lo establecido en el artículo 7 de la Ley Nº 19.549 que permita contar con la regulación del Acto Administrativo producido por IA.
[1]Abogado y Procurador (UESiglo21). Magíster en Defensa Nacional (UNDEF), Especialista en Abogacía del Estado(ECAE-PTN), Profesor Universitario de la Enseñanza Media y Superior (UNDEF). Diplomado en Saneamiento de Titulaciones Dominiales, Género y Gestión Institucional (UESiglo21). Curso de Posgrado en Prevención de Lavado de Activos (UBA). Profesor de Derecho Penal “A” y “B” Universidad Blas Pascal. Profesor en las cátedras Práctica Profesional de Abogacía e Integración Profesional de Martillero Público Universidad Siglo 21. Fue abogado de la Organización de las Naciones Unidas en Chipre (UNFICYP) y ocupó distintos cargos en el Estado Nacional, Ejército Argentino, Colegio Militar de la Nación. Ex Director de Administración y Gestión de los Recursos de la Unidad de Información Financiera (UIF). emilianozito@hotmail.com ORCID 0009-0004-1602-2009
[2] https://www.infobae.com/america/mundo/2025/09/12/albania-nombro-a-la-inteligencia-artificial-diella-como-ministra-contra-la-corrupcion-no-tiene-intereses-personales-ni-vinculos-politicos/
[3]Gobierno de Santa Fe. Decreto Nº 2726/2025. Protocolo para la Adopción y Uso de Tecnologías de Inteligencia Artificial Generativa en el ámbito de la Administración Pública. Disponible en: https://www.saij.gob.ar/S20250002726
[4]Municipalidad de Zárate. Decreto Nº 532/25. SIBOM 07/11/2025. Disponible en: https://sibom.slyt.gba.gob.ar/bulletins/13843/contents/2307382
[5] Romero, L . Cerca del 80 por ciento de las personas utiliza IA sin darse cuenta, México, Editorial Revista de la Universidad Autónoma de México (UNAM), 2023, p1 Disponible en: https://www.gaceta.unam.mx/cerca-del-80-por-ciento-de-las-personas-utiliza-ia-sin darsecuenta/#:~:text=Seg%C3%BAn%20estudios%2C%20cerca%20del,parte%20est%C3%A1%20consciente%20de%20ello.
[6]García, V. La Revolución de la Inteligencia Artificial, España Revista Byte, 202, p. 2 Disponible en: https://revistabyte.es/tendencias-tic/inteligencia-artificial-10/
[7]Mauregui, C. Inteligencia artificial: de la ciencia ficción a la realidad. Argentina, Editorial Revista Educ.ar. 2023. p.1 Disponible en: https://www.educ.ar/recursos/159014/inteligencia-artificial-de-la-ciencia-ficcion-a-la-realidad
[8]Danesi, C. Influencia algorítmica e inmutabilidad de los Smart contacts: ¿cómo impactan estas tecnologías en la asimetría contractual?, España Revista Actualidad Jurídica Iberoamericana, 2021, p. 1273/1274 Disponible en: https://revista-aji.com/wp-content/uploads/2022/04/54.-Cecilia-Celeste-Danesi-1270-1287.pdf
[9]UNESCO. Recomendación sobre la Ética de la Inteligencia Artificial. Francia, Editorial UNESCO, 2021, p. 5. Disponible en: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000381137.
[10] Ibídem pp. 71/76
[11] Danesi, C. Ob.cit. p. 1273
[12]Salinas Islas, D. Cómo funciona la IA: todo lo que necesitas saber, 2024. p.3 Disponible en: https://es.wix.com/blog/como-funciona-la-ia#viewer-wwunq35080
[13]Ibídem p. 4
[14] https://keytrends.ai/es/academy/glosario/inteligencia-artificial/algoritmo-de-inteligenciaartificial
[15]Congreso de la Nación. Dossier Legislativo-Inteligencia Artificial. Año XII, Nº 312, Argentina, Editorial Biblioteca del Congreso de la Nación, 2025. p. 10 Disponible en: https://bcn.gob.ar/uploads/adjuntos/Dossier-312-legis-nacional-inteligencia-artificial-abr-2025.pdf
[16] Decreto Nº 561/16. B.O 06/042016. Artículo 1° Apruébese la implementación del sistema de Gestión Documental Electrónica GDE como sistema integrado de caratulación, numeración, seguimiento y registración de movimientos de todas las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional. Dicho sistema actuará como plataforma para la implementación de gestión de expedientes electrónicos. B.O 04/10/2016 Disponible en: https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/260000-264999/260145/norma.htm
[17] Decreto Nº 1063/2016. B.O 04/10/2016 Artículo Trámites a Distancia. Apruébese la implementación de la Plataforma de Trámites a Distancia (TAD) integrada por el módulo “Trámites a Distancia” (TAD), del Sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE), como medio de interacción del ciudadano con la administración, a través de la recepción y remisión por medios electrónicos de presentaciones, solicitudes, escritos, notificaciones y comunicaciones, entre otros. Disponible en: https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/265000-269999/266197/texact.htm
[18] Decreto Nº 733/2018. B.O 08/08/2018. Disponible en: https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/310000-314999/313243/norma.htm
[19] Ley Nº 27.506 B.O 22/05/2019. Art. 2° - Actividades promovidas. El presente Régimen de Promoción de la Economía del Conocimiento tiene como objeto la creación, diseño, desarrollo, producción e implementación o adaptación de productos y servicios y su documentación técnica asociada, tanto en su aspecto básico como aplicado, incluyendo el que se elabore para ser incorporado a procesadores y/u otros dispositivos tecnológicos, promoviendo los siguientes rubros: (..) i) Fabricación, puesta a punto, mantenimiento e introducción de bienes y servicios orientados a soluciones de automatización en la producción que incluyan ciclos de retroalimentación de procesos físicos a digitales y viceversa, estando en todo momento, exclusivamente caracterizado por el uso de tecnologías de la industria 4.0, tales como inteligencia artificial, robótica e internet industrial, internet de las cosas, sensores, manufactura aditiva, realidad aumentada y virtual. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/normativa/nacional/ley-27506-324101/actualizacion
[20] Presidencia de la Nación Argentina. (2019). Plan Nacional de Inteligencia Artificial , Argentina, 2019, p. 1. Disponible en: https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2021/02/Argentina-National-AI-Strategy.pdf
[21]Gobierno de la Provincia de Santa Fe. (2025). Decreto Nº 2726/2025. Protocolo para la Adopción y Uso de Tecnologías de Inteligencia Artificial Generativa en el ámbito de la Administración Pública. B.O 03/11/2025 Disponible en: https://www.saij.gob.ar/S20250002726.
[22] INFOBAE (2025). Un municipio bonaerense designó a una inteligencia artificial como funcionaria. Disponible en: https://www.infobae.com/sociedad/2025/11/13/un-municipio-bonaerense-designo-a-una-inteligencia-artificial-como-funcionaria
[23] Municipalidad de Zárate. Decreto Nº 532/25. (…) Por ello, el INTENDENTE MUNICIPAL, en uso de las atribuciones que le acuerda el artículo 132 y concordantes del Decreto–Ley 6.769/58, D E C R E T A ARTÍCULO 1º.- Se aprueba el Pliego de Bases y Condiciones obrante de fojas 3 a 32 del Expediente Municipal Nº 4121-6601/2025, para convocar a una Licitación Privada, que permita seleccionar a una empresa a quien encomendarle el: “DESARROLLO E IMPLEMENTACIÓN DE UN CHATBOT”.- ARTÍCULO 2°.- El bot resultante de la presente licitación será denominado ZARA. ARTÍCULO 3°.- Desígnase a ZARA como funcionaria no humana del Municipio de Zárate, única encargada del servicio de atención al vecino no presencial, dependiente de la Subsecretaría de Innovación y Accesibilidad Digital, con la función de Directora General de Atención al Vecino No Humana.- ARTÍCULO 4°.- Las decisiones y respuestas emitidas por ZARA, en su carácter de funcionaria no humana municipal, tendrán la calidad de actos administrativos válidos y vinculantes para la Administración Municipal, y sólo podrán ser revocadas por un funcionario de rango superior.- ARTÍCULO 5º.- Se convoca a la Licitación Privada Nº 9/2025, para la contratación aludida en el artículo precedente. El acto de apertura de la licitación será realizado el día 26 de noviembre de 2025, en el Palacio Municipal, a las 11:00 horas, o el siguiente día hábil administrativo, a la misma hora, si el fijado resultara no serlo.- ARTÍCULO 6º.- Se aprueba como Presupuesto Oficial la suma total de PESOS SETENTA Y CINCO MILLONES CON CERO Ctvs. ($75.000.000,00), valor final, I.V.A e impuestos incluidos, con precios vigentes al mes de octubre de 2025.- La garantía de la Oferta, a presentar ascenderá a la suma de PESOS SETECIENTOS CINCUENTA MIL CON CERO Ctvs. ($750.000,00), I.V.A. e impuestos incluidos, importe correspondiente al Uno por Ciento (1%) del presupuesto oficial, que podrá ser constituida en cualquiera de las formas aceptadas por el Legajo aprobado por el Artículo 1º.- La Garantía de Contrato, se fija en el Cinco por Ciento (5%) del importe que se establezca en el Acto Administrativo de Adjudicación SIBOM 07/11/2025. Disponible en: https://sibom.slyt.gba.gob.ar/bulletins/13843/contents/2307382
[24] Gordillo, A. (2011). Tratado de Derecho Administrativo T III Cap IX. 11ª ed. del Tratado de derecho administrativo y obras selectas, Buenos Aires, F.D.A. pp. 401/403. Disponible en: https://www.gordillo.com/tomo3.php
[25] Ibídem p. 198
[26] Ibídem p. 209.
[27] Ibídem pp. 217/218
[28] Ley Nº 27.742. B.O 08/07/2024. Artículo 7°: Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: a) Debe ser dictado por autoridad competente y cuya voluntad no esté viciada por error, dolo o violencia; b) Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable; c) El objeto debe ser cierto, física y jurídicamente posible; debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos; d) Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan las normas especiales, se incluyen en estos últimos (i) el respeto a la tutela administrativa efectiva de quienes pueden verse afectados por el acto de alcance particular en sus derechos o intereses jurídicamente tutelados; y (ii) el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos o intereses jurídicamente tutelados; e) Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo;f) Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser razonables y proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Disponible en: https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/400000-404999/401266/norma.htm
[29] Cassange, J, Perrino, P. (2024) El acto administrativo en la Ley de Bases. Publicado en: LA LEY 17/09/2024, 1 Cita: TR LALEY AR/DOC/2299/2024. p.2
[30] Ibídem p. 3
[31] Ibídem p. 4/5
[32] Lacava, F. (2018) Decisiones administrativas automáticas y derechos, Revista de Derecho Público, 2018-1, Derechos humanos y nuevas tecnologías p. 235.
[33] Muñoz, R. (2020). Las TICS en la Administración pública. La inteligencia artificial ante una perspectiva de derechos. P12/13. Disponible en: https://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/articulos/a_20200708_05.pdf
[34] Ley Nº 40/2015. Régimen Jurídico del Sector Público de España. Artículo 41. Actuación administrativa automatizada. 1. Se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público. 2. En caso de actuación administrativa automatizada deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10566
[35] Gobierno de Mendoza. Ley de Procedimiento Administrativo Nº 9003. B.O 19/9/2017 Artículo 168 quater. 4) Actuación administrativa automatizada a) Se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o actividad realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública, en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público, b) En caso de actuación administrativa automatizada deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión, control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de reclamos o impugnaciones. 5) Sistemas de firma para la actuación administrativa automatizada En el ejercicio de la competencia en la actuación administrativa automatizada, cada Administración Pública podrá determinar los supuestos de utilización de los siguientes sistemas de firma electrónica:a) Sello electrónico de Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, basado en certificado electrónico reconocido o cualificado que reúna los requisitos exigidos por la legislación de firma electrónica.b) Código seguro de verificación vinculado a la Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, en los términos y condiciones establecidos por autoridad competente, permitiéndose en todo caso la comprobación de la integridad del documento mediante el acceso a la sede electrónica correspondiente.6) Firma electrónica del personal al servicio de la Administración Pública a) Sin perjuicio de lo previsto en los anteriores números 1), 4) y 5) de este Capítulo XIII, la actuación de una Administración Pública, órgano, organismo público o entidad de derecho público, cuando utilice medios electrónicos, se realizará mediante firma electrónica del titular del órgano o empleado público competente, conforme lo determine la reglamentación.b) Cada Administración Pública determinará los sistemas de firma electrónica que debe utilizar su personal, los cuales podrán identificar de forma conjunta al titular del puesto de trabajo o cargo con competencia específica y a la Administración u organismo en el que presta sus servicios. Por razones de seguridad pública los sistemas de firma electrónica podrán referirse sólo al número de identificación administrativa o profesional del empleado público 7) Intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación Los documentos electrónicos transmitidos en entornos cerrados de comunicaciones establecidos entre administraciones públicas, órganos, organismos públicos y entidades de derecho público, serán considerados válidos a efectos de la autenticación e identificación de los emisores y receptores en las condiciones establecidas en este número. En caso de que la transmisión no se efectúe en entornos cerrados, la reglamentación determinará las condiciones de autenticación que deben contener los documentos para ser considerados válidos.8) Aseguramiento e interoperabilidad de la firma electrónica a) Las autoridades competentes en cada jurisdicción podrán determinar los trámites e informes que incluyan firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada, basada en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica.b) Con el fin de favorecer la interoperabilidad y posibilitar la verificación automática de la firma electrónica de los documentos electrónicos, cuando una Administración utilice sistemas de firma electrónica distintos de aquellos basados en certificado electrónico reconocido o cualificado, para remitir o poner a disposición de otros órganos, organismos públicos, entidades de Derecho Público o Administraciones Públicas la documentación firmada electrónicamente, podrá superponer un sello electrónico basado en un certificado electrónico reconocido o cualificado. Disponible en: https://www.saij.gob.ar/9003-local-mendoza-ley-procedimiento-administrativo-mendoza-lpm0009003-2017-09-06/123456789-0abc-defg-300-9000mvorpyel