Por María Elisa Millán
La prescripción de la potestad sancionatoria de la Unidad de Información Financiera (“UIF”) ha sido un tema álgido sujeto a diversas interpretaciones tanto en sede administrativa como judicial. Ello obedece a que la Ley Nº 25.246 de encubrimiento y lavado de activos de origen delictivo (“Ley Antilavado”) -en su versión original (año 2000)- no contenía previsiones específicas relativas al referido instituto legal y a que dicho vacío legal fue suplido por ciertos dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) y fallos judiciales con criterios disímiles. Las controversias fueron sorteadas -en gran medida- tras la sanción de la Ley Nº 26.683 (año 2011) por la cual se introdujeron sustanciales modificaciones a la Ley Antilavado, incluida la inserción de los incisos 4 y 5 del artículo 24 referidos a la regla de prescripción. En dicha oportunidad: (i) se estableció un plazo de cinco (5) años para la prescripción de la potestad sancionatoria de la UIF y de las sanciones de multa aplicadas por dicho Organismo; (ii) se dispusieron los actos que interrumpen el transcurso de los plazos, no habiéndose previsto causales suspensivas; y (iii) se fijaron pautas relativas al inicio del cómputo del plazo. Cabe señalar que en la última reforma a la Ley Antilavado por medio de la Ley N° 27.739 (año 2024) no se introdujeron modificaciones al instituto legal bajo análisis.”
“Así, de los tres puntos centrales vinculados a la prescripción (plazo, actos interruptivos/suspensivos e inicio del cómputo), los primeros dos quedaron razonablemente definidos a nivel legislativo. Sin embargo, persisten discusiones respecto del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de la potestad sancionatoria de la UIF. En efecto, mientras que para las sanciones de multa, el plazo comienza a correr cuando el acto administrativo deviene firme, respecto del ejercicio del accionar sancionatorio de la UIF, su cómputo inicia “desde el incumplimiento”. Esta última expresión continúa generando controversias a nivel sumarial y judicial. La problemática adquiere especial relevancia en virtud de la heterogeneidad de las obligaciones impuestas por el régimen de prevención del lavado de activos, financiamiento del terrorismo y financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva (“PLA/FT/FPA”). En tal sentido, los numerosos deberes regulatorios poseen componentes temporales y modalidades de cumplimiento diversos, lo que impacta directamente en la determinación del momento en que puede considerarse configurado el incumplimiento.”
“En el presente trabajo, y a los efectos de analizar la problemática introducida, se hará un breve repaso sobre los diversos tipos de obligaciones en materia de PLA/FT/FPA establecidas por la Ley Antilavado. Luego, se realizará un racconto acerca de la evolución en el tratamiento del instituto de la prescripción en sede administrativa y judicial (previo y posterior a la modificación de la Ley Antilavado del año 2011), a los efectos de concluir y adentrarnos puntualmente en el análisis del inicio del cómputo de prescripción de la potestad sancionatoria de la UIF para los eventuales incumplimientos a cada una de las diversas obligaciones existentes en materia de PLA/FT/FPA. La tesis sostenida en el presente trabajo es que el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción previsto en el artículo 24 de la Ley Antilavado no admite una solución uniforme para todos los incumplimientos en materia de PLA/FT/FPA, sino que debe determinarse según la naturaleza de cada obligación infringida y si su componente temporal se encuentra legalmente establecido o no.
Prescripción de la potestad sancionatoria de la Unidad de Información Financiera.
Dies a quo del cómputo del plazo de prescripción vinculado a incumplimientos de obligaciones en materia de PLA/FT/FPA
I. Introducción
La prescripción de la potestad sancionatoria de la Unidad de Información Financiera (“UIF”) ha sido un tema álgido sujeto a diversas interpretaciones tanto en sede administrativa como judicial. Ello obedece a que la Ley Nº 25.246 de encubrimiento y lavado de activos de origen delictivo (“Ley Antilavado”)[1] -en su versión original (año 2000)- no contenía previsiones específicas relativas al referido instituto legal y a que dicho vacío legal fue suplido por ciertos dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) y fallos judiciales con criterios disímiles.
Las controversias fueron sorteadas -en gran medida- tras la sanción de la Ley Nº 26.683 (año 2011)[2] por la cual se introdujeron sustanciales modificaciones a la Ley Antilavado, incluida la inserción de los incisos 4 y 5 del artículo 24 referidos a la regla de prescripción[3].
En dicha oportunidad: (i) se estableció un plazo de cinco (5) años para la prescripción de la potestad sancionatoria de la UIF y de las sanciones de multa aplicadas por dicho Organismo; (ii) se dispusieron los actos que interrumpen el transcurso de los plazos[4], no habiéndose previsto causales suspensivas; y (iii) se fijaron pautas relativas al inicio del cómputo del plazo.
Cabe señalar que en la última reforma a la Ley Antilavado por medio de la Ley N° 27.739 (año 2024)[5] no se introdujeron modificaciones al instituto legal bajo análisis.
Así, de los tres puntos centrales vinculados a la prescripción (plazo, actos interruptivos/suspensivos e inicio del cómputo), los primeros dos quedaron razonablemente definidos a nivel legislativo. Sin embargo, persisten discusiones respecto del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción de la potestad sancionatoria de la UIF.
En efecto, mientras que para las sanciones de multa, el plazo comienza a correr cuando el acto administrativo deviene firme, respecto del ejercicio del accionar sancionatorio de la UIF, su cómputo inicia “desde el incumplimiento”. Esta última expresión continúa generando controversias a nivel sumarial y judicial.
La problemática adquiere especial relevancia en virtud de la heterogeneidad de las obligaciones impuestas por el régimen de prevención del lavado de activos, financiamiento del terrorismo y financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva (“PLA/FT/FPA”). En tal sentido, los numerosos deberes regulatorios poseen componentes temporales y modalidades de cumplimiento diversos, lo que impacta directamente en la determinación del momento en que puede considerarse configurado el incumplimiento.
En el presente trabajo, y a los efectos de analizar la problemática introducida, se hará un breve repaso sobre los diversos tipos de obligaciones en materia de PLA/FT/FPA establecidas por la Ley Antilavado. Luego, se realizará un racconto acerca de la evolución en el tratamiento del instituto de la prescripción en sede administrativa y judicial (previo y posterior a la modificación de la Ley Antilavado del año 2011), a los efectos de concluir y adentrarnos puntualmente en el análisis del inicio del cómputo de prescripción de la potestad sancionatoria de la UIF para los eventuales incumplimientos a cada una de las diversas obligaciones existentes en materia de PLA/FT/FPA.
La tesis sostenida en el presente trabajo es que el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción previsto en el artículo 24 de la Ley Antilavado no admite una solución uniforme para todos los incumplimientos en materia de PLA/FT/FPA, sino que debe determinarse según la naturaleza de cada obligación infringida y si su componente temporal se encuentra legalmente establecido o no.
II. El “Deber de Informar” a la UIF
Las obligaciones que componen el deber de informar ante la UIF se encuentran establecidas por los artículos 20 y 21 de la Ley Antilavado y las resoluciones reglamentarias dictadas por la UIF.
Este “deber de informar” abarca tanto la obligación principal de reportar las obligaciones sospechosas de LA/FT/FPA, así como también, la obligación de poner en funcionamiento un programa de cumplimiento que incluya las políticas de PLA/FT/FPA propiamente dichas (v. gr. contar con herramientas tecnológicas para mejorar el control de las operaciones de los clientes o contar con un registro de las operaciones sospechosas reportadas), y de identificación y conocimiento del cliente[6].
En suma, puede decirse que hay cinco grandes grupos de obligaciones en la materia:
1) Registración de los sujetos obligados en el Sistema de Reporte de Operaciones de la UIF.
2) Política de reporte, abarcando la remisión de los reportes sistemáticos mensuales, el reporte sistemático anual, los reportes de operaciones sospechosas de LA/FT/FPA y el reporte de registración y cumplimiento por parte de los sujetos obligados.
3) Políticas de Gestión y Mitigación de Riesgos, como la elaboración de una metodología de evaluación de riesgos y la emisión de un informe producto de su aplicación, entre otras.
4) Política de PLA/FT/FPA de “cumplimiento técnico” que incluye a título ejemplificativo y sin limitación: la elaboración de políticas y procedimiento escritos incluidos en un Manual, el llevado de un Registro de Operaciones Sospechosas Reportadas.
5) Política de Identificación y Conocimiento del Cliente, para verificar la identidad del cliente, entender su actividad, el propósito de la transacción/acto jurídico a realizar y el origen de sus fondos, entre otras cuestiones.
Como se analizará en el acápite IV. del presente trabajo, el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la mayoría de las obligaciones detalladas en 1) a 3) se encuentra zanjado, mientras que las de los puntos 4) y 5) continúan siendo objeto de diversas interpretaciones.
III. Inicio del cómputo de la prescripción: evolución legislativa y jurisprudencial. El incumplimiento a la obligación de reportar operaciones sospechosas de LA/FT/FPA
Como se expresó anteriormente en este trabajo, La Ley Antilavado, en su versión original (año 2000), no contenía previsiones en materia de prescripción de las sanciones aplicables por la UIF.
Esto fue remediado con la sanción de la Ley N° 26.683 (año 2011) por la que se estableció el plazo quinquenal de prescripción de la acción sancionatoria de la UIF[7].
En el intervalo entre los dos hitos legislativos señalados, el vacío legal fue suplido mediante dos dictámenes de la PTN emitidos, a petición de la UIF, en el marco de expedientes en los que se debatía la prescripción de la obligación de reportar operaciones sospechosas de lavado de activos.
El Primer Dictamen (Dictamen PTN 83 del 05/05/2008)
En primer lugar y frente a la ausencia de un plazo legal, la PTN sostuvo que respecto de los incumplimientos a la normativa de PLA/FT resultaba aplicable el plazo de prescripción de 2 años previsto en el Código Penal para delitos sancionados con pena de multa[8], fundamentado en que los incumplimientos a la normativa de PLA/FT estaban penados también con este tipo de sanción.
En segundo lugar, en cuanto al inicio del cómputo del plazo de prescripción de la obligación de reportar operaciones sospechosas, la PTN dictaminó que ello ocurría desde la medianoche del día en que el “delito dejaba de cometerse”, conforme al artículo 63 del Código Penal[9]. Esta postura se fundó en el entendimiento de que el deber de informar operaciones sospechosas constituía una obligación de carácter permanente o delito continuo y que, hasta tanto el sujeto obligado a ello no lo hiciera, la UIF no entraría en conocimiento de la operación no informada, ni podría ejercer sus funciones jurisdiccionales[10].
Dicho criterio fue contrariado en numerosos fallos[11] de las distintas Salas de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (la “Cámara”) en los que se sostuvo que el plazo de prescripción debía computarse desde el vencimiento del término establecido en la norma para formular el Reporte de Operación Sospechosa, toda vez que se trataba de una infracción de carácter instantáneo[12].
Tal tendencia judicial[13] motivó a que la PTN revisara sus criterios vertidos en Dictamen N° 83, a efectos de “alcanzar la armonía que debe haber entre los distintos órganos estatales y la necesidad de ahorrarle al Estado los gastos que se derivarían de acciones judiciales”.
El Segundo Dictamen (Dictamen lF-2017-10966963-APN-PTN del 05/06/2017)
En esta ocasión y ya con un plazo legalmente establecido de 5 años, la PTN volvió a expedirse exclusivamente respecto del inicio del cómputo de plazo de prescripción, dictaminando que el incumplimiento quedaba configurado una vez vencido el plazo reglamentario que los sujetos obligados tenían para realizar el reporte de operación sospechosa.
Así, desde el día posterior al vencimiento, comenzaba a correr el plazo de prescripción. Esto, en el entendimiento de que la obligación de confección de ROS al tener un componente temporal de cumplimiento bien definido se trata de una infracción de carácter instantáneo que se configura una vez que -vencido el plazo para ello- no se efectúe el referido reporte ante la UIF.
Situación actual
Posteriormente al dictado de la Ley N° 26.683, la situación es la siguiente: (i) se abandonó el criterio del Primer Dictamen Nro. 83 en cuanto al plazo de prescripción de 2 años, siendo ahora de aplicación el plazo legal de 5 años; y (ii) se continúa aplicando el criterio del Segundo Dictamen respecto del carácter instantáneo de las infracciones y en cuanto al inicio de plazo de prescripción para el incumplimiento de la obligación de efectuar reportes de operaciones sospechosas de LA/FT/FPA, y otro tipo de obligaciones con un componente temporal bien marcado.
Las obligaciones PLA/FT/FPA con un componente temporal bien marcado son -a modo meramente ejemplificativo:
(a) Reportes de operaciones sospechosas de LA/FT/FPA: la legislación prevé un plazo de 90 días para ROS y 24 horas para RFT y RFPA[14], por lo que el día posterior al vencimiento de dicho plazo, la eventual omisión de reporte se encontraría configurada y marcaría el inicio del cómputo de la prescripción.
(b) Reportes sistemáticos mensuales: en general deben realizarse durante los primeros 15 días corridos del mes, respecto del mes calendario inmediatamente anterior.
(c) El mismo criterio aplicará para los reportes sistemáticos anuales que deben ingresarse el 15 de marzo de cada año.
(d) Registración como sujeto obligado en el SRO de la UIF: los sujetos obligados deberán registrarse entre los días 1 a 30 del mes de inicio de su actividad[15].
(e) Obligaciones de carácter anual en materia de PLA/FT/FPA:
(i) La constancia de haber realizado la capacitación anual en materia de PLA/FT/FPA del año 1, debería ser obtenida durante todo el año calendario “1”, por lo que el primer día del año “2” ya puede considerarse incumplido.
(ii) La Autoevaluación de Riesgos debe realizarse y presentarse, como máximo al 30/04 de cada año
(iii) El Informe de Revisor Externo Independiente debe presentarse dentro de los 120 días posteriores al vencimiento del plazo de presentación de la Autoevaluación de Riesgos (en general, el 28/08 de cada año).
Sin embargo, hay otros tantos incumplimientos referidos a la política de PLA/FT/FPA y de debida diligencia del cliente que no poseen tintes tan claros en cuanto al componente temporal tan claro y siguen generando diversas interpretaciones. A continuación se analizarán en detalle.
IV. Otras obligaciones incluidas en el deber de informar ante UIF
Un ejemplo es la obligación de tener actualizado el legajo de un cliente. Es una obligación permanente: el legajo debe siempre encontrarse actualizado. O, la exigencia de poseer una Manual de PLA/FT/FPA siempre actualizado conforme a la normativa vigente.
Retomando el caso del “Legajo”, si se tratase de una cuenta abierta en enero de 2020 cuya incompletitud/desactualización se detecta en una inspección llevada a cabo en marzo de 2025, podría dar lugar a diversas interpretaciones en cuanto al momento de la cristalización del incumplimiento y ello conlleva relevantes implicancias en torno a la prescripción. Considerando que la obligación de “confeccionar un legajo” se encuentra configurada en el momento en que nace la obligación, el incumplimiento estaría prescrito desde enero de 2020. En otro sentido, si se considera que es una obligación permanente que persiste y que el incumplimiento se configura recién al momento de su constatación por el inspector, el incumplimiento se configura en marzo 2025 y no se encontraría prescripto.
Estas circunstancias fueron receptadas y analizadas en distintos fallos judiciales, conforme se analizará a continuación.
La doctrina “Chevrolet”[16]
En el leading Case “Chevrolet”, la Cámara estableció el criterio de inicio del cómputo de la prescripción desde el “acta de constatación” o, en otras palabras, desde que la autoridad administrativa tenga acabado conocimiento de las conductas infraccionales que hagan nacer el deber del ejercicio de su potestad punitiva.
En este antecedente judicial, el meollo de la cuestión versaba en que la verificación in situ practicada al sujeto obligado se había iniciado en enero de 2011 (época en la que estaba en vigor la Ley Antilavado en su versión original, es decir, sin plazo legal de prescripción) y culminado con cierta acta de constatación de documentación fechada en diciembre de 2011 (momento en el que ya había sido sancionada la Ley N° 26.683). Asimismo, el inicio del sumario se resolvió por la Resolución N° 425 del 30 de septiembre de 2013 por incumplimientos vinculados a políticas de debida diligencia del cliente, acto administrativo que fuera notificado a los sumariados en febrero de 2014[17].
La definición del momento en que se consideraban consumados los incumplimientos a la debida diligencia del cliente era crucial para la determinación de la ley aplicable, y consecuentemente, también del plazo de prescripción (bienal o quinquenal) y de los actos interruptivos del mismo.
Los sumariados alegaban que la potestad sancionatoria de la UIF se encontraba prescripta, ya que al momento del inicio de la inspección (enero 2011) se encontraba vigente la Ley Antilavado en su versión original que, al no contener previsiones en cuanto al plazo de prescripción, conllevaba a la aplicación del plazo bienal de prescripción (conf. art 62, inciso 5 del Código Penal Argentino). En tal sentido, argumentan que desde el inicio de la inspección (enero 2011) y hasta la notificación de la apertura de sumario (febrero 2014), habían transcurrido ampliamente los 2 años.
La Cámara sostuvo que la UIF recién tomó acabado y debido conocimiento de las conductas infraccionales en diciembre de 2011 con el acta de constatación por medio de la cual, en respuesta a una nota de requerimiento, los agentes de la UIF recibieron la documentación solicitada por parte del sujeto obligado y pudieron cotejar los legajos de algunos de los clientes. De este modo, al ser ésa la primera oportunidad en que la Administración tuvo a su alcance la documentación cuyo examen le permitiera advertir las irregularidades que determinaron -a fin de cuentas- el dictado de la resolución sancionatoria impugnada, resultaba razonable considerar que en diciembre de 2011 había comenzado a correr el curso de la prescripción. Definido ello, a su vez, la Cámara determinó que -al encontrarse a esa fecha vigente la ley 26.683- había que atenerse al plazo quinquenal de prescripción y a las causales de interrupción de su cómputo allí previstas (notificación del acto de apertura de sumario o del acto sancionatorio).
En suma, la Cámara falló en que para la determinación del inicio del cómputo del plazo de prescripción para incumplimientos a obligaciones en materia de debida diligencia del cliente se deberá estar al momento en que la autoridad administrativa (UIF o su organismo colaborador en materia de supervisión) tomó acabado conocimiento de la documentación y antecedentes que permitan analizar y averiguar la existencia de eventuales incumplimientos.
La doctrina “Fiat”[18]
En este fallo, la Cámara sostuvo que tanto los incumplimientos a la política de identificación y conocimiento del cliente como a la política de reporte de operaciones sospechosas son de carácter instantáneo y se deben computar desde el vencimiento del plazo que la norma prevé para su cumplimiento.
El caso versa sobre una inspección de la UIF iniciada el 17/01/2011 en la que se analizó documentación de clientes por operaciones realizadas en el período comprendido entre el 17/01/2011 y el 29/03/2012. La inspección concluyó con la apertura de un sumario administrativo por acto administrativo del 10/06/2013, que fue notificada a los sumariados el 08/10/2013. Finalmente, luego de la sustanciación del sumario, se concluyó con un acto administrativo sancionatorio del 26/10/2015 en el cual se impuso sanción de multa por ciertos incumplimientos a la política de identificación y conocimiento del cliente.
Los sumariados en la apelación alegaron la prescripción del accionar sancionatorio de la UIF, ya que entre la fecha de inicio de la inspección (17/01/2011) y la notificación de la apertura del sumario (08/10/2013) había transcurrido el plazo de 2 años previsto en el Código Penal (aplicable debido al vacío normativo en la Ley Antilavado en su versión original y los Dictámenes de la PTN).
La Cámara concluyó que la infracción imputada es de carácter instantáneo, por lo que no cumplir con las normas en materia de conocimiento e identificación del cliente o bien no cumplir con la presentación del reporte de operación sospechosa en el plazo normativamente fijado hace incurrir en la conducta infraccional y, por consiguiente, el plazo de prescripción que rige en la materia –esto es, dos años; conf. art. 62º inc. 5) del Código Penal)- se debe computar desde el vencimiento del plazo para cumplir con la norma en cuestión (conf. arg. art. 63º del Código Penal). En tal sentido, respecto del período infraccional del 17/01/2011 al 21/06/2011 la acción se encontraba prescripta, porque resultaba aplicable el plazo de 2 años y los sumariados fueron notificados el 08/10/2013 (la acción había fenecido el 21/06/2013). Respecto del período infracción posterior al 21 de junio de 2011, toda vez que ya se encontraba en vigor la Ley 26.683, aplicaba el plazo de 5 años y la acción no se encontraba prescripta.
Las implicancias de estos antecedentes
Los precedentes “Chevrolet” y “Fiat” plantean dos criterios diferentes para determinar el momento a partir del cual debe computarse la prescripción de la potestad sancionatoria de la UIF respecto de incumplimientos vinculados con las obligaciones de debida diligencia.
Mientras que “Chevrolet” vincula el inicio del cómputo con el momento en que la autoridad administrativa toma acabado conocimiento de la conducta infraccional (en este caso, a partir de la documentación aportada durante la inspección), “Fiat” destaca principalmente la naturaleza de la obligación y, cuando existe un plazo normativamente determinado para su cumplimiento, sitúa la consumación del incumplimiento al vencimiento de dicho plazo.
La diferencia entre ambos criterios radica en qué debe entenderse por “incumplimiento” a los efectos del artículo 24 de la Ley Antilavado y, en particular, si su configuración depende de la constatación administrativa o de la propia inobservancia de la obligación por parte del sujeto obligado.
Esta distinción resulta especialmente relevante en materia de prescripción. La constatación administrativa y la consumación de la infracción constituyen, conceptualmente, momentos diferentes. La primera refiere al momento en que la autoridad toma conocimiento de la conducta y se encuentra en condiciones de ejercer su potestad sancionatoria; la segunda, al momento en que se verifica la inobservancia de la obligación jurídicamente exigible.
Desde esta perspectiva, cuando la normativa establece expresamente el momento o plazo dentro del cual debe cumplirse una determinada obligación, el dies a quo se identifica sin necesidad de recurrir al momento posterior en que la Administración detecta la infracción. Así ocurre, por ejemplo, con los reportes sujetos a plazos determinados. Vencido el término sin que se haya producido el cumplimiento, la infracción queda configurada y comienza, en principio, el cómputo de la prescripción.
Diferente resulta el caso de aquellas obligaciones sin plazo legal claramente establecido y/o cuyo cumplimiento no se agota en un momento determinado, sino que se proyecta de manera permanente en el tiempo. En estos supuestos, no basta con afirmar que la infracción se configura al momento de la inspección, pues ello equivaldría a confundir el hecho de la constatación con el de la consumación de la conducta infraccional. Tampoco resulta suficiente afirmar, en sentido inverso, que el incumplimiento se produjo necesariamente al momento del nacimiento de la obligación, si la propia naturaleza de ésta impone un deber de actualización o de mantenimiento continuo.
El ejemplo del legajo del cliente resulta ilustrativo. Si la obligación consiste en contar con determinada información/documentación al momento del inicio de la relación comercial, el eventual incumplimiento podría quedar configurado cuando dicha información debió ser incorporada y no lo fue. Si, en cambio, la normativa impone un deber permanente de actualización, será necesario determinar si la omisión constituye: (i) un incumplimiento al inicio; (ii) sucesivos incumplimientos que acontecen en cada oportunidad en que la información /documentación debió ser actualizada y/o incorporada y no lo estuvo; o (iii) una infracción de carácter continuado.
Esta última distinción adquiere especial importancia porque impide trasladar automáticamente a todas las obligaciones de debida diligencia la solución adoptada en uno u otro precedente. La determinación del dies a quo debería partir, antes que nada, de la estructura temporal de la obligación infringida: cuándo nace, cuándo resulta exigible legalmente, si su cumplimiento se agota en un acto determinado o si se prolonga en el tiempo y, en su caso, si la normativa establece oportunidades concretas para su actualización.
En este marco, el momento de la inspección debería ser considerado, en principio, como el momento de constatación de la infracción y no necesariamente como el momento de su consumación. Admitir que la prescripción comienza a correr recién cuando la Administración descubre la inobservancia podría generar que el dies a quo dependa de una circunstancia ajena a la conducta del sujeto obligado y de la propia configuración normativa de la obligación, afectando la previsibilidad y seguridad jurídica que justifican el instituto de la prescripción.
Por ello, “Chevrolet” y “Fiat” no deberían ser necesariamente entendidos como criterios excluyentes aplicables indistintamente a cualquier incumplimiento en materia de PLA/FT/FPA. Más aún, dichos antecedentes judiciales permiten advertir la necesidad de adoptar un análisis casuístico que tome como punto de partida la naturaleza y estructura temporal de la obligación infringida. Allí donde exista un plazo objetivo de cumplimiento, éste constituye el principal elemento para determinar la consumación de la infracción. En las demás obligaciones, será necesario identificar concretamente cuándo se configuró la conducta infraccional y si la normativa permite establecer un momento cierto de consumación.
V. Conclusión
El análisis de la evolución legislativa, administrativa y jurisprudencial permite sostener que la determinación del dies a quo de la prescripción prevista en el artículo 24 de la Ley Antilavado no admite una solución uniforme para la totalidad de los incumplimientos en materia de PLA/FT/FPA. Por el contrario, el momento de inicio del cómputo debe determinarse a partir de la naturaleza de la obligación infringida, de su estructura temporal y del momento en que jurídicamente puede considerarse consumado el incumplimiento.
Esta conclusión permite establecer una primera distinción entre dos grandes categorías de obligaciones.
En primer lugar, respecto de aquellas obligaciones cuyo cumplimiento se encuentra sujeto a un plazo determinado por la normativa —como ocurre, entre otras, con determinados reportes, registraciones y presentaciones regulatorias periódicas—, una vez vencido el plazo sin que el sujeto obligado haya cumplido con la conducta exigida, el incumplimiento queda configurado y, desde ese momento, comienza a correr el plazo de prescripción de la potestad sancionatoria de la UIF.
En estos supuestos, la posterior constatación de la inobservancia por parte de la UIF no debería modificar el momento de consumación de la infracción. La inspección constituye el mecanismo mediante el cual la Administración toma conocimiento de una conducta ya producida, pero no necesariamente el hecho que determina su existencia.
En segundo lugar, se encuentran aquellas obligaciones cuyo cumplimiento no se agota en un momento determinado, sino que se proyecta en el tiempo, como puede ocurrir con determinadas obligaciones vinculadas con la identificación y conocimiento del cliente o el mantenimiento de determinadas políticas y procedimientos internos de PLA/FT/FPA.
En estos casos, la determinación del dies a quo requiere un análisis más específico. No parece suficiente identificar la fecha de la inspección como momento automático de consumación, pues ello supondría equiparar la constatación administrativa con la cristalización de la infracción. Pero tampoco resulta adecuado asumir, sin más, que el incumplimiento se produjo necesariamente al momento del nacimiento de la obligación, cuando ésta impone un deber de mantenimiento, actualización o cumplimiento continuo.
La cuestión deberá resolverse caso a caso, atendiendo a la estructura concreta de cada obligación: cuándo nace, cuándo resulta exigible, si su cumplimiento se agota en un acto único, si existe un plazo normativo para su realización, si se encuentra sujeta a actualización periódica y, eventualmente, si la omisión puede ser desagregada en incumplimientos autónomos susceptibles de ser asociados a distintos momentos temporales.
Desde esta perspectiva, se reitera que los precedentes “Chevrolet” y “Fiat” no deberían ser necesariamente considerados como soluciones contradictorias aplicables de manera general a todos los incumplimientos en materia de PLA/FT/FPA, sino que ponen de manifiesto la necesidad de distinguir entre consumación de la infracción y constatación administrativa de la conducta y, sobre esa base, determinar cuál de esos momentos resulta jurídicamente relevante para el artículo 24 de la Ley Antilavado.
Esta distinción adquiere particular relevancia a la luz de la finalidad propia de la prescripción. Si el inicio del cómputo quedara sujeto, como regla general, al momento en que la Administración constata el incumplimiento, la extensión temporal de la potestad sancionatoria podría quedar condicionada a una circunstancia ajena a la configuración objetiva de la obligación y dependiente del momento en que se lleve a cabo la actividad fiscalizadora. Ello podría afectar la previsibilidad del régimen sancionatorio y desnaturalizar la función que cumple la prescripción como límite temporal al ejercicio de la potestad punitiva estatal.
En definitiva, la respuesta al problema del dies a quo no debería depender primordialmente de cuándo la Administración descubre el incumplimiento, sino de cuándo éste se configura jurídicamente de acuerdo con la naturaleza de la obligación infringida. En aquellos casos en los que la normativa dispone un plazo cierto de cumplimiento, éste será el parámetro principal para determinar el inicio del cómputo. En aquellos otros casos donde esto no ocurre, el análisis deberá reconstruir su estructura temporal y determinar concretamente el momento —o los momentos— en que la conducta pudo reputarse jurídicamente infraccional.
Esta interpretación permite conciliar el ejercicio eficaz de las facultades de supervisión y sancionatorias de la UIF con los principios de seguridad jurídica y previsibilidad inherentes al instituto de la prescripción, evitando tanto que la Administración vea impedido el ejercicio de su potestad sancionatoria frente a incumplimientos cuya configuración requiere necesariamente una constatación posterior, como que el poder punitivo de la UIF pueda mantenerse abierto indefinidamente por el solo hecho de que la infracción no haya sido todavía constatada.
(*) Abogada por la Universidad Nacional de La Plata. Maestría en Derecho y Economía por la Universidad Torcuato Di Tella. Especialista en prevención del lavado de activos y derecho financiero.
[1] La versión original de la Ley Antilavado fue publicada en el Boletín Oficial el 10 de mayo de 2000.
[2] Boletín Oficial: 21 de junio de 2011.
[3] Artículo 24 de la Ley Nº 25.246 (modificada por Ley Nº 26.683). “[…] 4. La acción para aplicar la sanción establecida en este artículo prescribirá a los cinco (5) años del incumplimiento. Igual plazo regirá para la ejecución de la multa, computados a partir de que quede firme el acto que así la disponga. 5. El cómputo de la prescripción de la acción para aplicar la sanción prevista en este artículo se interrumpirá: por la notificación del acto que disponga la apertura de la instrucción sumarial o por la notificación del acto administrativo que disponga su aplicación”.
[4] Acto administrativo que disponga la apertura de la instrucción sumarial o por la notificación del acto administrativo que disponga la aplicación de una multa.
[5] Boletín Oficial: 15 de marzo de 2024
[6] Sanabria, Pablo Daniel: ¨Bases constitucionales del sistema preventivo de la Unidad de Información Financiera¨. Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas. Buenos Aires, año 2018.
[7] Artículo 24 de la Ley Antilavado: “…La acción para aplicar la sanción establecida en este artículo prescribirá a los cinco (5) años del incumplimiento. Igual plazo regirá para la ejecución de la multa, computados a partir de que quede firme el acto que así la disponga…”
[8] Artículo 62, inciso 5 del Código Penal: “La acción penal se prescribirá durante el tiempo fijado a continuación: (…) 5º. A los dos años, cuando se tratare de hechos reprimidos con multa”.
[9] Artículo 63 Código Penal: “La prescripción de la acción empezará a correr desde la medianoche del día en que se cometió el delito o, si éste fuese continuo, en que cesó de cometerse”.
[10] Agregó la PTN que sostener otra interpretación conduciría a un sistema según el cual una mayor dilación en informar puede terminar premiada por la prescripción y que esa solución propiciada era la que mejor se condecía con la importancia institucional y funcional de la UIF permitiéndole actuar con eficiencia y eficacia en su rol de lucha en contra del lavado de dinero y del terrorismo organizado.
[11] Cabe señalar que dichas sentencias se fundaban -a su vez- en doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentada en Fallos 198:214, en el que Máximo Tribunal sostuvo, en un supuesto referido tanto a no haber ingresado -a la Dirección General del Impuesto a los Réditos- los importes percibidos como agente de retención, como al no haber retenido las sumas correspondientes al efectuar los pagos, que ambas infracciones se cometen por omisión, que son de carácter instantáneo y que quedan consumadas en el momento en que el acto omitido debió realizarse por imperio de la ley.
[12] Véanse, entre otros, CNCAF Sala I, sentencia del 24-5-2016, Banco de Galicia y Buenos Aires SA y otros c/ UIF-resol. 36/10 (Expte. N.° 68/10)-CAF 10763/2010-; CNCAF Sala II, sentencia del 7-4-2016, Banco Macro SA y Otros c/UIF s/ Código Penal-Ley 25246-Dto. 290/7 Art. 25 –CAF 34745/2015-; CNCAF, Sala III, sentencia del 31/10/2016, Banco de Galicia y Buenos Aires SA y Otros c/UIF s/CÓDIGO PENAL-LEY 25246-DTO 290/07 ART 25 -CAF 28816/2014-; CNCAF Sala IV, sentencia del 14-7-2015, HSBC Bank Argentina SA c/UIF-Resol 141/12 SUM 672/10 -CAF 36549/12-; CNCAF Sala V, sentencia del 15-12-2015, Banco Masventas SA y otro c/UIF – Resol. 168/10 (Expte. 1075/09)-CAF 35129/2010.
[13] Es menester resaltar que si bien la UIF interpuso recurso extraordinario contra las referidas sentencias de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la CSJN consideró inadmisible esa medida recursiva, en función de lo dispuesto por el artículo 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Véase, entre otros, CSJN, Banco Masventas SA y otro c/UIF – Resol. 168/10 (Expte. 1075/09) -CAF 35129/2010– (sent. del 18-10-2016); Banco de la Provincia de Bs. As. c/UIF s/Código Penal-ley 25246- dto.290/07 art. 25 –CAF 827/2014- (sent. del 9-5-2017).
[14] Resolución UIF N° 56/2024 (B.O. 26-03-2024).
[15] Conforme artículo 3 de la Resolución UIF N° 50/2011.
[16] Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala II: “Chevrolet S.A. de Ahorro para Fines Determinados y otros c/U.I.F. s/Código Penal - Ley 25.246 - Dto. 290/07 Art. 25” 09/05/2017.
[17] Fechas relevantes para el análisis del leading case “Chevrolet”:
(i) Orden de Supervisión del 17/01/2011 por la cual el entonces Presidente de la UIF resolvió iniciar un proceso de verificación a Chevrolet;
(ii) 19/01/2011: inicio de la verificación in situ.
(iii) 02/02/2011 y 10/02/2011: primeras actas de constatación resultantes de requerimientos de información y presentación de cierta información/documentación por parte del sujeto obligado;
(iv) 23/05/2011: el sujeto obligado presenta mayor documentación con el detalle del monto de las operaciones realizadas por sus clientes.
(v) 23/11/2011: Sobre la base de esos datos presentados el 23/05/2011, la UIF hace el último requerimiento de información consistente en ciertos legajos y documentación de clientes.
(vi) 14/12/2011: el sujeto obligado da respuesta al requerimiento de fecha 23/11/2011, ocasión en la acompañó cierta (y no la totalidad) de la documentación referida.
(vii) 28/12/2011: Informe final de supervisión en el que se da cuenta de incumplimientos por la falta de legajos y la incompletitud de legajos, según cada caso.
(viii) 30/09/2013: Resolución UIF N° 425 por la cual se inició un sumario administrativo.
(ix) Febrero 2014: notificación a los sumariados de la Resolución UIF N° 245 de instrucción de sumario.
[18] Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, Sala II: “FCA SA DE AHORRO PARA FINES DETERMINADOS Y OTROS c/ UIF s/ CÓDIGO PENAL - LEY 25246 - DTO 290/07 ART 25” 03/11/2016.
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