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Por Guillermo Javier Paramidani
El Derecho Administrativo Sancionador contemporáneo padece una crisis de fundamentación teórica provocada por la obsolescencia del dogma de la asimilación penal. Concebido originalmente bajo la matriz dogmática del derecho criminal tradicional para el castigo de conductas contravencionales menores, la traslación mecánica del marco garantista penal clásico resulta insuficiente ante la complejidad de los sectores hiperregulados. El presente artículo analiza la necesidad de refundar la potestad punitiva del Estado a partir de la primacía de la función pública, la consolidación dogmática de los ilícitos de peligro abstracto como herramientas nucleares de intervención, y la reformulación de los principios de culpabilidad, tipicidad y territorialidad frente a los desafíos de la automatización algorítmica y la desterritorialización de las infracciones. Se concluye con la defensa de un modelo estatista e indisponible de control que repele la privatización de la vigilancia encubierta en los programas de cumplimiento corporativo, proyectando operativamente estas categorías sobre el procedimiento sumarial argentino a la luz de las recientes reformas normativas.La metamorfosis del ius puniendi:
Elementos para la refundación del derecho administrativo sancionador en la era del algoritmo y la globalización
RESUMEN: El Derecho Administrativo Sancionador contemporáneo padece una crisis de fundamentación teórica provocada por la obsolescencia del dogma de la asimilación penal. Concebido originalmente bajo la matriz dogmática del derecho criminal tradicional para el castigo de conductas contravencionales menores, la traslación mecánica del marco garantista penal clásico resulta insuficiente ante la complejidad de los sectores hiperregulados. El presente artículo analiza la necesidad de refundar la potestad punitiva del Estado a partir de la primacía de la función pública, la consolidación dogmática de los ilícitos de peligro abstracto como herramientas nucleares de intervención, y la reformulación de los principios de culpabilidad, tipicidad y territorialidad frente a los desafíos de la automatización algorítmica y la desterritorialización de las infracciones. Se concluye con la defensa de un modelo estatista e indisponible de control que repele la privatización de la vigilancia encubierta en los programas de cumplimiento corporativo, proyectando operativamente estas categorías sobre el procedimiento sumarial argentino a la luz de las recientes reformas normativas.
PALABRAS CLAVE: Derecho Administrativo Sancionador; Potestad Punitiva; Peligro Abstracto; Inteligencia Artificial; Soberanía Reguladora; Compliance; Procedimiento Sumarial Argentino.
I. LA EPISTEMOLOGÍA DEL CONTROL PÚBLICO: LA FALACIA DE LA ANALOGÍA PENAL Y LA AUTONOMÍA REGULATORIA
La arquitectura conceptual del Derecho Administrativo Sancionador arrastra una aporía de origen: haber condicionado su legitimidad a una mímesis servil con las categorías del Derecho Penal ordinario. La tesis dominante de la identidad sustancial del ius puniendi estatal —asumida de forma dogmática por la jurisprudencia constitucional de filiación continental a partir del último tercio del siglo XX— descansa sobre el postulado de que la sanción administrativa y la pena judicial participan de una misma esencia ontológica. Bajo esta premisa, la bifurcación entre ambos órdenes represivos responderá a un mero criterio político-criminal de oportunidad y distribución de competencias, de suerte que la transferencia de las garantías constitucionales del proceso penal al ámbito de la actuación burocrática se ha instrumentado a través de la denominada doctrina de la aplicación matizada o atenuada. Esta fórmula, que opera como una flexibilización de conveniencia para la autotutela ejecutiva, reduce las exigencias de legalidad y tipicidad a una textura maleable en nombre de la eficacia de la gestión pública. La crítica desarrollada por Alejandro Nieto (2005) permite advertir cómo esta subordinación metodológica ha mantenido al Derecho Administrativo Sancionador en una suerte de minoría de edad, forzándolo a resolver las disfunciones de una sociedad tecnológicamente avanzada con el utillaje conceptual de una judicatura decimonónica orientada al castigo moral del individuo.
Este paradigma asimilacionista colapsa de manera definitiva ante la mutación estructural que define a los sectores hiperregulados contemporáneos. La suposición clásica de que la actividad punitiva de la Administración se agota en la persecución de conductas contravencionales de baja intensidad lesiva ha sido pulverizada por la emergencia de la gobernanza de datos, la ingeniería financiera y el derecho de la competencia. En estos macro-sistemas, las agencias de supervisión imponen medidas pecuniarias cuya capacidad de desestructuración patrimonial e intervención en los procesos de decisión corporativa supera, con creces, el efecto estigmatizador e inhibitorio de la reclusión penal tradicional.
Forzar el trasplante mecánico e indiferenciado de categorías penales —erigidas históricamente sobre el examen ex post de nexos causales lineales y lesiones materiales concretas a bienes jurídicos individualizados— al Derecho Administrativo Sancionador puede comprometer la eficacia de la función tuitiva del Estado, sin que ello autorice, naturalmente, a prescindir de las garantías constitucionales que limitan el ejercicio de toda potestad punitiva. Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández (2006) vislumbraron el riesgo implícito en la indeterminación de las potestades represivas de la Administración, señalando que la validez de la coacción pública reside invariablemente en la estricta vinculación del poder a la ley y en el sometimiento a la garantía del interés general. Sin embargo, cuando la realidad sometida a regulación se desmaterializa, la pretensión de exigir una lesividad fáctica concreta transforma al Estado en un mero espectador de la descomposición de los espacios colectivos.
La presente investigación postula la necesidad de declarar la autonomía epistemológica y teleológica definitiva de la potestad sancionadora de la Administración. Su justificación dogmática no radica en una delegación de funciones judiciales accesorias para desahogar las fiscalías, sino en su naturaleza de técnica indispensable para la dirección, estabilización y control homeostático de sistemas socioeconómicos complejos. Proyectando sobre este ámbito las premisas de la teoría de los sistemas de Niklas Luhmann (1998, 2002), el Derecho Administrativo Sancionador puede ser comprendido no como un mecanismo de retribución moral o de reinserción individual, sino como un dispositivo de inmunización del propio sistema jurídico, cuya función es digerir las irritaciones provocadas por las desviaciones técnicas y estabilizar las expectativas de cumplimiento en entornos de alta contingencia. Esta radical desconexión funcional obliga a edificar una dogmática nativa del ilícito administrativo, un sistema conceptual que abandone la pretensión penal de la culpabilidad psicológica y articule un esquema de garantías adaptado a la asimetría de información, la velocidad regulatoria y la opacidad tecnológica que configuran al Estado contemporáneo.
La autonomía aquí postulada no importa, por tanto, una disminución de las garantías del administrado ni la constitución de un espacio punitivo inmune a los límites constitucionales y convencionales. Supone, por el contrario, abandonar su recepción meramente refleja desde el Derecho Penal para reconstruirlas conforme a las características específicas de la potestad administrativa sancionadora, preservando en todo caso la legalidad, la tipicidad, el derecho de defensa, el debido procedimiento, la razonabilidad, la proporcionalidad, la motivación suficiente y el control judicial.
II. LA DOGMÁTICA DE LA ANTICIPACIÓN: EL ILÍCITO DE PELIGRO ABSTRACTO COMO VIGA MAESTRA DE LA SOCIEDAD DEL RIESGO
La resistencia de la doctrina liberal a convalidar la legitimidad plena de los tipos de peligro abstracto en el derecho de gravamen administrativo responde a una visión idílica de la causalidad fáctica. Desde esta postura, arraigada en el individualismo jurídico decimonónico, la intervención punitiva del poder público solo encuentra justificación constitucional ante la constatación ex post de una lesión material o, a lo sumo, de un peligro concreto, inminente y científicamente demostrable sobre un objeto físico de protección. Se asume que el ejercicio de la coerción soberana debe condicionarse a que los efectos destructivos de la conducta sean aprehensibles por los sentidos del juzgador.
Esta limitación dogmática deviene funcionalmente insostenible en el contexto de los riesgos sistémicos globales. En ámbitos signados por la volatilidad cuántica de los mercados financieros, la bioseguridad, el control ambiental o la integridad de las arquitecturas de red, la verificación empírica del daño es sinónimo del fracaso absoluto e irreversible del Estado. El ilícito de peligro abstracto no constituye una excrecencia autoritaria ni un atajo procesal frente a la dificultad probatoria; representa la técnica normativa adecuada para la preservación de bienes jurídicos colectivos cuya indemnidad depende, de manera exclusiva, de la observancia estricta de estándares formales de organización. La antijuridicidad en este espacio no requiere necesariamente la producción de una lesión material verificable en el mundo exterior, sino que puede configurarse mediante la infracción jurídicamente relevante de estándares técnicos de seguridad establecidos ex ante por la Administración Pública, siempre dentro de las exigencias de legalidad, tipicidad, razonabilidad y proporcionalidad que condicionan el ejercicio de la potestad sancionadora.
Para comprender el vuelo doctrinal de esta mutación es indispensable acudir a la reformulación del injusto planteada por Günther Jakobs (1997). Desde la perspectiva del funcionalismo normativo, el delito o ilícito no se define esencialmente por la lesión de un bien, sino por la contradicción de la norma y la consiguiente defraudación de la confianza colectiva en la estabilidad del ordenamiento. Proyectada esta construcción sobre el Derecho Administrativo Sancionador, el infractor sujeto a un tipo de peligro abstracto no sería sancionado primordialmente por haber destruido riqueza o contaminado un acuífero, sino por haber introducido en el tráfico jurídico un riesgo jurídicamente inadmisible mediante la contradicción del estándar normativo que disciplinaba su actuación. El ilícito administrativo agota su contenido de injusto en la desautorización formal de las condiciones de viabilidad sistémica dictadas por la autoridad soberana. El bien jurídico protegido en el Derecho Administrativo Sancionador de vanguardia es, en última instancia, la vigencia misma del estándar regulatorio como garantía de predictibilidad y seguridad colectiva.
Esta reconstrucción tampoco equivale a consagrar una responsabilidad objetiva. El desplazamiento de una concepción exclusivamente psicológica de la culpabilidad hacia criterios normativos de imputación exige verificar que el incumplimiento pueda ser jurídicamente atribuido al sujeto sancionado conforme a los deberes de actuación, organización o control que le resultaban exigibles. La autonomía del ilícito administrativo modifica, así, el fundamento y las categorías de la imputación, pero no autoriza a prescindir de ella.
ESQUEMA FUNCIONAL DEL INJUSTO ADMINISTRATIVO
INFRACCIÓN FORMAL | INJUSTO ADMINISTRATIVO | FUNCIÓN DE LA SANCIÓN |
Infracción del estándar técnico | Defraudación de la expectativa normativa | Sanción funcional inmunizadora |
Incumplimiento del deber normativo | Jakobs: contradicción de la vigencia normativa | Luhmann: estabilización de expectativas normativas |
III. LA RECONFIGURACIÓN DE LA LEGALIDAD PROCEDIMENTAL: AUTOMATIZACIÓN ALGORÍTMICA Y LA TRAZABILIDAD DE LA DISCRECIONALIDAD TÉCNICA
La irrupción de sistemas de Inteligencia Artificial, minería de datos y algoritmos de aprendizaje profundo en la actividad inspectora y sancionadora de la Administración ha provocado una predecible oleada de escepticismo doctrinal. Gran parte de la literatura procesal se concentra en denunciar la opacidad de las denominadas “cajas negras” (black boxes), argumentando que las resoluciones sancionadoras emitidas a partir de procesos computacionales automatizados conculcan el derecho a la motivación, anulan el contradictorio e imponen una responsabilidad objetiva de facto al impedir al administrado controvertir el itinerario mental de la máquina.
Este diagnóstico yerra el blanco al analizar el fenómeno con las categorías del viejo acto administrativo manuscrito. La automatización de la potestad punitiva no representa necesariamente una abdicación del Derecho; puede, bajo condiciones jurídicas adecuadas, constituir un instrumento de reforzamiento del principio de legalidad formal al reducir espacios de selectividad contingente, sesgo cognitivo y arbitrariedad propios de la fiscalización exclusivamente humana. Pero tales riesgos no desaparecen: pueden trasladarse al diseño del sistema, a la selección de variables, a los datos empleados o a las reglas de programación. El verdadero desafío dogmático no consiste en proscribir la tecnología a partir de una concepción exclusivamente tradicional de la actuación administrativa, sino en desplazar el control de la discrecionalidad técnica de la Administración hacia las fases previas a la emisión del acto de gravamen.
En una línea convergente con las exigencias de garantías jurídicas previas y a posteriori frente al uso de inteligencia artificial en el sector público desarrolladas por Susana de la Sierra (2020), y con los desarrollos más recientes de González de Zárate Lorente (2024) sobre la incorporación de sistemas de Inteligencia Artificial al procedimiento administrativo bajo condiciones de supervisión humana y control jurídico, la digitalización integral de la gestión pública exige transitar desde un garantismo exclusivamente reactivo y ex post hacia un garantismo procedimental incorporado desde el diseño. Cuando la tipicidad se desmaterializa y se traduce a un código fuente ejecutable, la obligación constitucional de motivar el acto administrativo se proyecta también sobre la fase de programación del software estatal. La validez de la sanción automatizada depende de la consagración de lo que aquí se propone denominar Principio de Explicabilidad, Trazabilidad e Integridad Algorítmica, con reserva de supervisión humana sustantiva. El Estado satisface la exigencia de motivación cuando garantiza la publicidad, la trazabilidad y la auditabilidad de las reglas y variables incorporadas al sistema durante la fase de instrucción procedimental. El objeto del debate judicial ya no será solamente la intención psicológica de un funcionario o la valoración impresionista de un inspector, sino también la coherencia técnica y jurídica de las variables introducidas por la Administración para definir la infracción.
IV. LA SOBERANÍA DESTERRITORIALIZADA: EL PRINCIPIO DE LOS EFECTOS SUSTANCIALES ANTE EL CIBERESPACIO
El diseño clásico de las potestades de policía y sanción presupone una correlación unívoca entre soberanía política y delimitación geográfica. La Administración Pública actúa allí donde sus inspectores pueden ejercer una coacción física, levantando actas e imponiendo precintos dentro de los confines espaciales del Estado nación. Este esquema geocéntrico deviene inoperante ante la topología desmaterializada y transnacional de las infraestructuras digitales de la era de la globalización.
Las conductas ilícitas de mayor potencial destructivo para el orden público contemporáneo —tales como los ataques cibernéticos contra redes energéticas, la manipulación de mercados de valores mediante algoritmos de negociación de alta frecuencia (High-Frequency Trading) o la exfiltración masiva de datos personales alojados en nubes distribuidas— se ejecutan desde servidores ubicados en jurisdicciones que operan deliberadamente como paraísos regulatorios. Pretender contener estos peligros mediante los instrumentos ordinarios de la soberanía territorial condena al Estado a la inanidad. El Derecho Administrativo Sancionador carece, asimismo, de herramientas ágiles de cooperación internacional homologables a la extradición penal, lo que sumerge a las agencias nacionales en una parálisis jurisdiccional estructural.
Frente a esta intemperie regulatoria, es urgente estructurar la dogmática de una Potestad Sancionadora Extraterritorial fundada en el Principio de los Efectos Sustanciales. La competencia punitiva del Estado no debe legitimarse por el lugar de comisión de la conducta (criterio de la acción física), sino por el lugar donde se verifican las distorsiones del riesgo prohibido (criterio del impacto sistémico). El poder regulador puede proyectar su potestad sancionadora sobre operadores globales, independientemente de su nacionalidad o radicación física, cuando exista una conexión sustancial, objetiva y jurídicamente verificable entre la conducta investigada y el orden regulatorio interno, con observancia de los principios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, defensa y cooperación internacional aplicables. La viabilidad de este modelo exige la superación definitiva de la cortesía diplomática tradicional y la construcción de un derecho administrativo global basado en mecanismos de reconocimiento mutuo y cooperación para la ejecución transfronteriza de sanciones pecuniarias entre autoridades reguladoras, sujetos a garantías equivalentes de legalidad, defensa y control.
V. LA INDISPONIBILIDAD DEL IMPERIO PÚBLICO ANTE LA PRIVATIZACIÓN DE LA SOSPECHA: CRÍTICA RADICAL AL COMPLIANCE CORPORATIVO
Uno de los aspectos más controvertidos de la evolución reciente del Derecho Administrativo Sancionador radica en la recepción acrítica de ciertas tesis del compliance corporativo de matriz anglosajona. Se postula, con una insistencia digna de mejor causa, que la implantación interna de programas de cumplimiento, protocolos de prevención de riesgos y manuales de ética empresarial debe operar como una causa generalizada de exención o atenuación cualificada de la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas. Bajo el ropaje de un moderno “derecho colaborativo”, se pretende que el Estado abdique de su función punitiva ante las promesas de enmienda organizativa de las propias corporaciones supervisadas.
Esta corriente teórica esconde una privatización de la vigilancia y una abdicación encubierta de la justicia distributiva. Admitir que los sistemas privados de prevención funcionen como un escudo frente a la potestad sancionadora del Estado subvierte el principio de igualdad ante la ley y destruye el efecto disuasorio de la sanción. Las corporaciones de escala transnacional terminarían internalizando el coste de sus departamentos de cumplimiento como un mero gasto operativo o una prima de seguro contra la coacción estatal, consolidando una asimetría regulatoria en la que las pequeñas empresas quedarían sometidas al rigor pleno de la ley mientras los grandes actores económicos podrían obtener un tratamiento sancionatorio diferencial mediante estructuras formales de cumplimiento cuya eficacia material no necesariamente se corresponda con su desarrollo documental.
Desde una proyección del funcionalismo normativo de Jakobs (1997) al ámbito de la organización empresarial, el cumplimiento de los deberes de organización no constituye una virtud extraordinaria merecedora, por sí misma, de un premio regulatorio, sino una exigencia inherente al mantenimiento de la actividad dentro del ámbito del riesgo jurídicamente permitido. La empresa que diseña un programa de compliance no está haciendo un favor al Estado; está simplemente cumpliendo con la carga básica de mantener su actividad dentro de las fronteras del riesgo permitido. El orden público regulatorio es una materia indisponible e innegociable.
La potestad sancionadora es un atributo intransferible de la soberanía estatal. Los programas privados de prevención integran los deberes de organización exigibles a los operadores regulados y su ausencia puede adquirir relevancia en la configuración o valoración de la infracción; pero su sola existencia no puede neutralizar la potestad sancionadora cuando se encuentren acreditados, con respeto por las garantías del procedimiento, los presupuestos jurídicos de imputación de la infracción. La función del Derecho Administrativo Sancionador no es cogobernar amigablemente con los operadores económicos, sino imponer coactivamente el imperio de la norma pública.
VI. PROYECCIÓN SOBRE EL PROCEDIMIENTO SUMARIAL ARGENTINO: HACIA UNA INSTRUCCIÓN ALGORÍTMICAMENTE ASISTIDA DE LA POTESTAD SANCIONADORA
Las categorías desarrolladas precedentemente encuentran en el procedimiento sumarial argentino un ámbito particularmente propicio para su concreción pragmática. La propuesta no constituye una derivación tecnológica autónoma respecto de las premisas dogmáticas anteriores, sino su proyección procedimental: la autonomía reclamada por Nieto exige instrumentos propios; la vinculación jurídica del poder subrayada por García de Enterría y Fernández impone que esa ampliación instrumental permanezca sometida a legalidad; Luhmann permite comprender el procedimiento como mecanismo de procesamiento de complejidad y estabilización de expectativas; Jakobs explica la relevancia de la desviación respecto del estándar antes de la materialización del daño; y la reflexión de De la Sierra sobre inteligencia artificial y control de la Administración aporta el puente hacia un diseño tecnológico sujeto a garantías jurídicas.
La autonomía dogmática postulada en los capítulos precedentes encuentra aquí su contrapeso indispensable: cuanto mayor sea la capacidad tecnológica e investigativa reconocida a la Administración, mayor deberá ser la densidad jurídica de las garantías que disciplinen su ejercicio. La ampliación de la capacidad cognitiva estatal no habilita, por ello, una disminución correlativa del estatuto de protección del administrado, sino que exige mecanismos de control igualmente más intensos.
El derecho positivo argentino ofrece una base normativa sólida para operacionalizar esta transformación. La Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549, tras las reformas introducidas por la Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos N° 27.742, consagra expresamente en su artículo 1° bis como principios rectores de la actuación estatal la juridicidad, razonabilidad, proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, transparencia, tutela administrativa efectiva, simplificación y buena administración. A ello se suman la impulsión e instrucción de oficio, junto con las pautas de celeridad, economía, sencillez, eficacia y eficiencia. Particular significación adquiere la positivación del derecho a obtener una decisión fundada y a que los procedimientos tramiten y concluyan dentro de un plazo razonable.
Por su parte, el artículo 46 del Reglamento de Procedimientos Administrativos (Decreto N° 1759/72, T.O. 2017 y sus modificatorias) profundiza esta orientación al disponer que los actos de instrucción necesarios para determinar, conocer y comprobar los hechos se realicen de oficio y a través de medios electrónicos, exigiendo además que los sistemas empleados permitan controlar tiempos y plazos, identificar a los órganos responsables y asegurar una tramitación ordenada. Existe, por consiguiente, un mandato normativo expreso que supera la mera sustitución del soporte analógico y habilita a rediscutir el alcance dogmático del principio de instrucción de oficio en la era digital.
Debe precisarse, sin embargo, que este marco normativo no contiene una habilitación expresa para el empleo de Inteligencia Artificial en la instrucción administrativa ni permite identificar sin más la utilización de medios electrónicos con la automatización algorítmica. La instrucción algorítmicamente asistida que se propone en este trabajo constituye una construcción interpretativa que, partiendo de aquel marco jurídico, procura explorar las posibilidades de incorporar nuevas capacidades tecnológicas a la actividad instructora, siempre dentro de los límites derivados de la competencia, la legalidad, el debido procedimiento y el control de la actuación administrativa.
Esta proyección encuentra, además, un antecedente normativo reciente en la Resolución SIGEN N° 197/2026, que aprobó la “Guía de Controles Inteligencia Artificial - SIGEN”, aplicable al Sector Público Nacional comprendido en el artículo 8° de la Ley N° 24.156. La Guía adopta un enfoque basado en riesgos y procura alinear las iniciativas de Inteligencia Artificial con los objetivos institucionales, el cumplimiento normativo y los principios de integridad, transparencia y responsabilidad en la gestión pública. Su incorporación al marco regulatorio argentino resulta particularmente significativa para la construcción aquí propuesta: la introducción de capacidades algorítmicas en la actividad administrativa no aparece desvinculada del control, sino acompañada por la necesidad de identificar, administrar y supervisar los riesgos derivados de su utilización.
La mera digitalización del expediente administrativo —asimilada en la práctica a la acumulación de documentos en formato PDF en el sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE)— constituye un paso necesario pero conceptualmente insuficiente. Un procedimiento puede ser íntegramente electrónico y reproducir, no obstante, una metodología inquisitiva decimonónica: incorporación sucesiva de piezas, lectura individual y aislada, reconstrucción manual de cronologías y valoración fragmentaria de universos informativos cuyo volumen desborda la capacidad cognitiva del instructor humano.
La verdadera mutación cualitativa exige transitar de la digitalización documental a la instrucción algorítmicamente asistida. La Inteligencia Artificial, la minería de datos y los modelos de aprendizaje automático permiten transformar el expediente desde una matriz pasiva de almacenamiento en una estructura dinámica de información susceptible de interrogación, cruzamiento de variables y detección prospectiva de anomalías. Esta transformación prolonga la crítica de Nieto a la subordinación metodológica: la autonomía del Derecho Administrativo Sancionador perdería eficacia si se limitara a la teoría del ilícito y de la sanción, mientras la investigación continuara cognitivamente atada a procedimientos concebidos para una realidad lineal y documental.
Esta evolución debe proyectarse sobre una doble dimensión procedimental:
1. La dimensión disciplinaria interna: cuyo régimen general está delimitado por el Reglamento de Investigaciones Administrativas (Decreto N° 467/99), donde el artículo 10 atribuye al instructor el deber de investigar los hechos, reunir pruebas, determinar responsables y encuadrar la falta cuando la hubiere, mientras que el artículo 42 fija como objeto del sumario precisar las circunstancias, individualizar responsables y proponer las sanciones correspondientes.
2. La dimensión regulatoria sancionatoria externa: desplegada por organismos sectoriales de control (Comisión Nacional de Valores, Banco Central de la República Argentina, Autoridad Nacional de la Competencia, Unidad de Información Financiera o Agencia de Recaudación y Control Aduanero), donde la Ley 19.549 opera de manera supletoria frente a sus regímenes especiales.
En ambos supuestos, nada en las atribuciones del órgano instructor obliga a identificar la función jurídica de instruir con la ejecución material y exclusivamente humana de cada operación intelectual. La competencia permanece inalterada en el órgano titular; la tecnología opera como instrumento tuitivo mediante el cual esa competencia se ejerce sobre realidades informativas complejas.
La incorporación de estas herramientas no se postula aquí como mecanismo de sustitución del personal de la Administración ni como fundamento para la reducción de sus dotaciones. Por el contrario, la instrucción algorítmicamente asistida presupone la permanencia y centralidad del agente público, cuya capacidad profesional procura potenciar mediante instrumentos aptos para procesar universos informativos de creciente complejidad. La tecnología cumple, en esta construcción, una función complementaria y auxiliar del trabajo humano: amplía sus posibilidades de análisis, supervisión y control, sin desplazar el juicio jurídico, la responsabilidad funcional ni las restantes tareas que corresponden a los órganos y agentes competentes.
Esta ampliación de la capacidad cognitiva estatal debe leerse junto con García de Enterría y Fernández: cuanto mayor sea la potencia tecnológica de intervención, mayor deberá ser la posibilidad de reconstruir jurídicamente su ejercicio. La tecnología amplía la capacidad investigativa; el Derecho debe ampliar paralelamente su capacidad de control.
VI.1. La dimensión temporal: del plazo razonable a la trazabilidad simultánea de la demora
El artículo 127 del Decreto N° 467/99 establece como pauta temporal para la sustanciación del sumario disciplinario un plazo de noventa días, computado en los términos de la propia norma, susceptible de ampliación cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen y con exclusión de determinadas demoras ajenas a la actividad del instructor. La incorporación del plazo razonable en el artículo 1° bis de la Ley 19.549 lo ha elevado a la categoría de garantía legal expresa del procedimiento administrativo.
Esta positivación resulta convergente con la línea jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los precedentes “Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA” (Fallos: 335:1126, 2012) y “Bonder, Aaron (Emperador Compañía Financiera S.A.) y otros c/ B.C.R.A.” (Fallos: 336:2184, 2013). En ellos, el Máximo Tribunal consideró incompatible con las garantías constitucionales y convencionales la prolongación irrazonable de los procedimientos administrativos sancionadores, atendiendo al artículo 18 de la Constitución Nacional y al artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De esa doctrina cabe extraer que la legitimidad temporal de la potestad punitiva se debilita cuando la Administración somete al administrado a un estado indefinido de incertidumbre.
La Inteligencia Artificial permite proyectar la doctrina Losicer desde un control judicial de invalidación ex post hacia una supervisión administrativa de trazabilidad simultánea. Un entorno sumarial algorítmico permite parametrizar y detectar de manera automatizada períodos de inactividad, diligencias inconclusas, vencimientos inminentes y desviaciones temporales, discriminando si la demora responde a la actividad del instructor, a la conducta del sumariado, a terceros o a la complejidad objetiva de la causa. El plazo razonable puede dejar así de ser solamente una categoría examinada retrospectivamente por el juez para convertirse en una variable mensurable durante la propia sustanciación del procedimiento.
La tecnología sirve aquí no sólo para intensificar la capacidad estatal, sino también para someter a la propia Administración a estándares verificables de actuación, en consonancia con la concepción de García de Enterría y Fernández sobre la estricta vinculación jurídica del poder. A ello se agrega que el artículo 128 del Decreto N° 467/99 atribuye la supervisión y registro de las actuaciones a la oficina de sumarios correspondiente, mientras que el artículo 129 faculta al Procurador del Tesoro de la Nación a disponer, por intermedio de la Dirección Nacional de Sumarios, auditorías de sumarios concluidos o en trámite dentro del ámbito previsto por la norma. La analítica de tiempos e inactividad no crea, entonces, una función de control ajena al ordenamiento: tecnifica funciones de supervisión y auditoría ya contempladas.
VI.2. De la investigación fragmentaria a la constitución de una memoria regulatoria
La innovación más trascendente reside en la superación del carácter reactivo y aislado del procedimiento sumarial. En los mercados hiperregulados, la significación antijurídica de una conducta no surge necesariamente de la lectura lineal de un expediente, sino de su consideración relacional con grandes universos de registros distribuidos en el tiempo.
La acumulación estructurada de la prueba electrónica permite alimentar la memoria regulatoria del Estado. El sumario deja de ser un estanque de información clausurado tras la resolución final para integrarse en un circuito permanente de protección y retroalimentación. Desde una lectura de estas categorías en clave luhmanniana (Luhmann, 1998, 2002), el procedimiento puede operar como mecanismo de reducción de complejidad y de procesamiento de las irritaciones que afectan la estabilidad de las expectativas normativas. Sobre esa base, la construcción aquí propuesta añade una dimensión de memoria regulatoria: la información producida por cada investigación puede convertirse en conocimiento institucional reutilizable.
La memoria regulatoria así concebida no autoriza a trasladar imputaciones, antecedentes o inferencias entre procedimientos como sustitutos de la prueba individual del caso. El conocimiento institucional acumulado puede orientar la supervisión, identificar patrones y optimizar la actividad investigativa, pero cada imputación conserva su autonomía y debe sustentarse en elementos susceptibles de conocimiento, contradicción y defensa por el administrado.
Esta dinámica es congruente con la dogmática del ilícito de peligro abstracto analizada en este trabajo. Si la tutela del interés público exige neutralizar riesgos antes de la producción de un daño sistémico e irreversible, los patrones inferidos de investigaciones anteriores pueden alimentar alertas tempranas de los organismos de fiscalización para preservar el estándar de seguridad regulatorio.
Aquí confluyen las construcciones de Jakobs y Luhmann. Desde el funcionalismo normativo empleado en este trabajo, la desviación respecto del estándar importa por la defraudación de la expectativa normativa antes de que necesariamente se materialice un daño; desde la perspectiva sistémica, la información producida por esa desviación puede ser procesada y reutilizada para estabilizar expectativas futuras. El peligro abstracto aporta la justificación de la anticipación; Jakobs explica la relevancia de la contradicción del estándar; y Luhmann permite comprender la utilización sistémica del conocimiento generado por el procedimiento.
VI.3. La reserva de la potestad decisoria y el estándar “Ángel Estrada”: distinción entre instrucción algorítmica y adjudicación sancionadora
El diseño de este procedimiento sancionador de vanguardia exige distinguir entre la automatización o asistencia de operaciones cognitivas instrumentales y la decisión de mérito jurídicamente imputable a la autoridad. La doctrina sobre el ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales por órganos administrativos fijada por la CSJN en “Ángel Estrada y Cía. S.A. c/ Secretaría de Energía y Puertos” (Fallos: 328:651, 2005) impone límites derivados de los artículos 18, 109 y 116 de la Constitución Nacional y exige, entre otros recaudos, que la atribución de funciones materialmente jurisdiccionales se encuentre legal y razonablemente justificada, que se aseguren las condiciones institucionales correspondientes y que las decisiones permanezcan sometidas a un control judicial amplio y suficiente.
En esta línea, los desarrollos recientes de Izquierdo Carrasco (2025) sobre la utilización de sistemas de Inteligencia Artificial en el procedimiento administrativo sancionador aportan una distinción particularmente relevante según el grado de influencia que tales sistemas puedan ejercer sobre el resultado de la toma de decisiones. Desde la construcción aquí propuesta, esa diferenciación refuerza la necesidad de distinguir entre la asistencia algorítmica a la actividad instructora y el ejercicio jurídicamente imputable de la potestad decisoria.
En el actual estadio del derecho positivo argentino, la Inteligencia Artificial debe actuar estrictamente en la fase de instrucción y auxilio cognitivo —clasificación probatoria, reconstrucción de cronologías, detección de contradicciones, correlación de antecedentes y trazabilidad temporal—, reservando la decisión sancionatoria jurídicamente imputable a la autoridad competente. Mientras el algoritmo procesa y evidencia información, la decisión final y la graduación de la sanción corresponden al órgano investido de potestad pública, con cumplimiento de los procedimientos esenciales y, cuando el acto pudiere afectar derechos o intereses jurídicamente tutelados, previo dictamen del servicio permanente de asesoramiento jurídico en los términos del artículo 7°, inciso d), de la Ley 19.549.
Esta reserva constituye, en el actual estadio del derecho positivo argentino, un límite institucional a la automatización decisoria, sin que ello desmienta la posibilidad teórica de modelos de mayor intensidad algorítmica examinada en el capítulo III. La distinción permite separar la tesis dogmática general acerca de la automatización de la potestad sancionadora de las condiciones actualmente exigibles para su implementación en el ordenamiento argentino.
La solución se vincula asimismo con la reflexión de De la Sierra sobre inteligencia artificial y control de la Administración: el incremento de capacidad tecnológica no elimina la necesidad de garantías previas y posteriores, sino que obliga a rediseñar los mecanismos de control. En esta arquitectura, la trazabilidad no debilita la potestad pública; constituye la condición jurídica de su fortalecimiento tecnológico.
VI.4. Hacia un procedimiento sancionador tecnológicamente nativo
En conclusión, la refundación del Derecho Administrativo Sancionador encuentra en la Argentina un marco normativo receptivo a la innovación procedimental. La verdadera modernización del Estado no consiste en aplicar herramientas informáticas a un trámite analógico, sino en estructurar un procedimiento tecnológicamente nativo.
Frente a una realidad socioeconómica articulada sobre algoritmos, redes desterritorializadas y riesgos dinámicos, la Administración no puede ejercer la potestad punitiva con los instrumentos de la burocracia de papel. Vista desde las categorías desarrolladas a lo largo de este trabajo, la propuesta puede sintetizarse de la siguiente manera: Nieto proporciona la autonomía dogmática que permite concebir instrumentos procedimentales propios; García de Enterría y Fernández recuerdan que esa autonomía sólo es legítima dentro de la vinculación jurídica del poder; Luhmann explica la función sistémica de procesamiento de información y estabilización de expectativas; Jakobs permite comprender la relevancia normativa de la desviación respecto del estándar antes de la materialización del daño; y De la Sierra aporta una perspectiva contemporánea sobre inteligencia artificial, garantías y control de la Administración.
No se trata de una reunión artificial de construcciones doctrinarias diferentes. Cada una describe una dimensión de un mismo fenómeno: la autonomía determina por qué el procedimiento administrativo sancionador puede desarrollar instrumentos propios; la teoría del riesgo determina cuándo debe poder intervenir; el funcionalismo explica qué función cumple esa intervención dentro del sistema regulado; la legalidad determina hasta dónde puede llegar el poder público; y la trazabilidad algorítmica determina cómo puede incrementarse tecnológicamente esa capacidad sin convertirla en una potestad jurídicamente invisible.
A un riesgo tecnológicamente ampliado debe corresponder una capacidad pública de instrucción e investigación técnicamente potenciada; y a esa expansión del poder del Estado debe corresponder una garantía de trazabilidad, auditabilidad y explicabilidad algorítmica igualmente rigurosa.
VII. CONCLUSIONES
Emancipación dogmática definitiva: El Derecho Administrativo Sancionador debe superar definitivamente la traslación mecánica de categorías dogmáticas y estructuras garantistas concebidas para el derecho penal tradicional. Esta autonomía no supone reducir el estatuto de protección del administrado, sino reconstruir sus garantías conforme a la especificidad funcional de la potestad sancionadora, preservando íntegramente su fundamento constitucional y convencional. Los trabajos analíticos de Alejandro Nieto demuestran que intentar solucionar las patologías de la potestad punitiva de la Administración mediante la flexibilización de los conceptos penales clásicos solo genera desprotección ciudadana e ineficacia estatal. El control de riesgos sistémicos exige categorías dogmáticas propias fundadas en la primacía de la intervención pública y el principio de legalidad administrativa defendido por García de Enterría y Fernández.
Legitimidad del peligro abstracto: La tipificación de conductas de peligro abstracto no constituye una anomalía constitucional, sino la respuesta dogmática adecuada a la velocidad de la evolución tecnológica y económica. Bajo la óptica funcionalista de Günther Jakobs, el núcleo del ilícito administrativo contemporáneo no radica necesariamente en la materialización ex post de un daño, sino en la contradicción jurídicamente relevante de la expectativa normativa y en la desautorización del estándar regulatorio fijado por el Estado para la protección y estabilización del sistema.
Procedimiento nativo y garantismo algorítmico en Argentina: La reformulación sustantiva del ius puniendi exige su correlato adjetivo. La Ley N° 19.549 —en particular su artículo 1° bis, tras la reforma introducida por la Ley N° 27.742— y el marco del Decreto 467/99 brindan una plataforma normativa para pasar de la mera digitalización pasiva a una instrucción algorítmicamente asistida. A la luz de los precedentes Losicer y Bonder, la IA permite convertir el plazo razonable en un parámetro de control en tiempo real, reforzando la trazabilidad de la demora. Esta incorporación tecnológica se concibe como instrumento de asistencia y potenciación de las capacidades profesionales del agente público, y no como mecanismo de sustitución del personal de la Administración.
Reserva de la potestad pública e indisponibilidad: La doctrina de “Ángel Estrada” proporciona un límite constitucional relevante: la tecnología puede optimizar la función instructora y el examen probatorio, pero, en el actual estadio del derecho positivo argentino, la decisión sancionatoria jurídicamente imputable permanece en la autoridad competente y sometida a control judicial suficiente. Asimismo, se ratifica el rechazo a la privatización del control mediante esquemas cosméticos de compliance, asegurando la intangibilidad e indisponibilidad del imperio público.
VIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y JURISPRUDENCIALES
DE LA SIERRA MORÓN, S. (2020). “Inteligencia artificial y justicia administrativa: una aproximación desde la teoría del control de la Administración Pública”. Revista General de Derecho Administrativo, núm. 53, Iustel.
GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ, T. R. (2006). Curso de Derecho Administrativo (Tomos I y II). Madrid: Civitas.
GONZÁLEZ DE ZÁRATE LORENTE, R. (2024). “Procedimiento administrativo e inteligencia artificial”. Revista Vasca de Administración Pública, núm. 130, IVAP.
IZQUIERDO CARRASCO, M. (2025). “Inteligencia artificial y procedimiento administrativo sancionador”. Anuario de Derecho Administrativo Sancionador 2025. Madrid: Aranzadi La Ley.
JAKOBS, G. (1997). Derecho Penal. Parte General: Fundamentos y teoría de la imputación. Madrid: Marcial Pons.
LUHMANN, N. (1998). Complejidad y Modernidad: De la unidad a la diferencia. Madrid: Trotta.
LUHMANN, N. (2002). El derecho de la sociedad. México: Universidad Iberoamericana.
NIETO, A. (2005). Derecho Administrativo Sancionador (4ª ed.). Madrid: Tecnos.
REPÚBLICA ARGENTINA. Constitución de la Nación Argentina.
REPÚBLICA ARGENTINA. Convención Americana sobre Derechos Humanos.
REPÚBLICA ARGENTINA. Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549 y sus modificatorias, incluida la Ley N° 27.742.
REPÚBLICA ARGENTINA. Decreto N° 1759/72 (T.O. 2017 y sus modificatorias) — Reglamento de Procedimientos Administrativos.
REPÚBLICA ARGENTINA. Decreto N° 467/99 — Reglamento de Investigaciones Administrativas.
REPÚBLICA ARGENTINA. Decreto N° 953/2024 — Creación de la Agencia de Recaudación y Control Aduanero (ARCA).
REPÚBLICA ARGENTINA. Resolución SIGEN N° 197/2026 — “Guía de Controles Inteligencia Artificial - SIGEN”.
Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN)
CSJN, “Ángel Estrada y Cía. S.A. c/ Secretaría de Energía y Puertos”, Fallos: 328:651 (2005).
CSJN, “Losicer, Jorge Alberto y otros c/ Banco Central de la República Argentina”, Fallos: 335:1126 (2012).
CSJN, “Bonder, Aaron (Emperador Compañía Financiera S.A.) y otros c/ B.C.R.A.”, Fallos: 336:2184 (2013).
(*) Abogado egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (2001); Diploma de Honor expedido por la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (2001); Docente de “Derecho Civil II (Obligaciones Civiles y Comerciales)” -Cátedra Martínez Cuerda- de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad del Salvador (2005/2008).
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